三、政党与政治恩赐
政治恩赐（Patronage）亦称“赐职”、“委任”、“分肥”。其基本含义是由大选中获胜的政党通过任命公职和给予其他优惠来报答为本党竞选工作出力的人员及其他积极支持者。提供政治恩赐的做法在政党发展的早期就已有之，根据《不列颠百科全书》的说法，政治恩赐一词最初出现在19世纪的美国，当时是指对内阁成员、大使等官职的任命，后来又扩展到其他利用政治权力为执政党谋取私利的做法，如以高价向捐款者发包公共工程，按低价转让公共特许权利，以及在执法、税收等方面偏袒支持者等。从政治恩赐的内容来看，既有职务任命的成分在内，又涉及到政策的制定，不过，无论是通过政治恩赐得到的职位，还是由政治恩赐而获得的政策上的照顾都具有秘密的、非官方的特点，这与正式的职务任命和政策制定有明显的区别。有人很形象地把为支持者提供政治恩赐的政党比作急于扩大市场份额的公司，其宣传的重点不在于本公司的产品质量，而是着力渲染折扣、促销品等物质刺激，就像百事可乐的广告词所说的那样，“喝百事可乐，中大奖！”
过去的观点认为，政治恩赐是政党组织发育不健全和党魁把持党内权力的结果，因此只是早期西方政党的专利，与现代民主原则格格不入，必将随着民主制度的发展和完善而渐趋消亡。然而，在西方国家政治体制完善和政党组织现代化的过程中，政党政治中提供和接受政治恩赐的做法虽然在范围和程度上有所收敛，却远远没有绝迹。原本不存在政治恩赐的“群众党”在执掌政权后也开始施与恩赐，在转变为“全方位党”和“卡特尔党”后更是频频采用这种手段。在西方政党内部，不同的组成部分对政治恩赐的态度有明显的差异，普通党员、党的积极分子和中下级干部从维护政党纯洁性的目的出发，倾向于坚持原则，杜绝政治恩赐。党的高层领导则既要保持自己在党内的地位，又要争取选票最大化来获得国家权力。对他们来说，政治恩赐有其存在的必要性，具体表现为：第一，政治恩赐可以作为党内的一种非正式的协调机制，为在政党的各个组成部分、各层级的领导之间进行权力分配提供有效的工具，在客观上有利于理顺政党内部的权力关系；第二，政治恩赐可以作为一种非正式的集体激励机制，通过提供恩赐调动各级政党组织的积极性，保证执政党拥有忠诚的工作人员，有利于赢得选举，以及当选后提高政党的执政绩效、实现党的竞选诺言。政治恩赐的上述作用的发挥，使它得以跨越政党发展的不同历史阶段，在相当长的时期内、相当大的程度上与执行党的纲领、维护党的意识形态同时存在，成为当代“群众党”和“全方位党”的重要特征之一。
然而，政治恩赐对政党的负面效应也是显而易见的。其一，即使政治恩赐的确是出于维护政党整体利益的需要，但它所依据的是对权威人物的忠诚以及政治上的亲密关系，而不是被选择者的条件和任职能力，在历史上，政治恩赐导致选举后大批官员的更换，不利于政府的稳定和政策的推行，这就促使欧美各国改革其文官制度。其二，政治恩赐虽然在动员选民、募集资金等方面能够收到立竿见影的效果，但恩赐的辐射面毕竟是有限的，无论是在党内还是在选民中，受惠者都是极少数，对扩大本党选民基础的作用有限，而且容易引起普通党员和党的积极分子的不满，其影响力的广泛程度远不能与党的纲领和意识形态相比。其三，更加值得警惕的是，在西方国家的政治实践中，政治恩赐往往与政党的整体利益背道而驰，成为少数人牟取私利的手段。政党名下所拥有的政治恩赐资源大都掌握在党魁和党的公职候选人手中，其中许多人的首要目标是获得或保持自己在政府中的职位，尽可能多地攫取权力，执行党的政策和维护党的意识形态反倒被放在一边。他们总是力图扩大政治恩赐的范围，而且把恩赐的资源集中到自己手中，为此甚至不惜损害党的利益、影响党的团结。如此一来，政治恩赐就成为破坏党的团结的祸根。
很明显，当代西方政党既不能一味依赖政治恩赐，又不愿放弃这种有效的手段，它们“必须同时分发两种类型的奖品，这意味着它们处在一种组织困境中，因为这两种奖品是相互抵触的”。摆在任何一名政党领袖面前的不外乎两种选择，他可以通过加强党的组织和党员的党性来获得稳定的支持，但这需要长期的艰苦努力，耗时又费力，是一种成本高昂的策略；他也可以通过发放政治恩赐来收买人心，在短期内得到一批拥趸的大力支持，有助于赢得选举以及在当选后顺利推行政策，虽方便易行却对政党的长远发展不利，代价同样不菲。两种选择很难并行不悖，政党领袖只得审时度势，不断地权衡利弊，力求在保障自己最大利益的同时也在一定程度上实现政党组织的目标。
在西方国家的政治实践中，文官制度的建立就是对政治恩赐的反抗。现代文官制度的逐步完善，在一定程度上限制了政党政治中政治恩赐的使用范围，但在选举中获胜的候选人或政党仍然通过不同程度的政治恩赐扩大政党在政府中的影响，动员党员和党的追随者参与到政党的竞选活动和政府工作中来。政治恩赐制的范围和程度在西方各国差别很大。英国、荷兰、瑞典、芬兰等国，政治恩赐非常有限；美国、意大利、比利时等国政治恩赐的程度较高，成为政治生活中的重要因素；法国、德国则处在以上两类国家之间。
英国是最早确立现代文官制度的国家，经过19世纪和20世纪的文官制度改革，政治恩赐的范围已经十分有限，主要表现在两个方面。第一，分配各种荣誉和头衔，尤其是贵族爵位。这类政治恩赐往往由现任首相亲自决定，作为给予为本党“事业”服务的忠诚分子的酬谢，被视为增强政党凝聚力的重要工具之一。第二，将党的忠诚分子安插到有政府背景的公司中，让他们担任董事会的成员，或者在政府资助的各种自治性机构中为党的忠诚分子谋一个职务。
瑞典从20世纪70年代起为那些即将卸任的政府高级官员提供公共部门的职位。有资格获得这种特殊待遇的人大多是前内阁成员和前副国务秘书，他们得到的大多是公共部门中的领导职位，而且这些职位的分配原则是必须在主要政党中公平地进行分配。
瑞典政府还任命前任或现任高级官员担任许多委员会和董事会的职位。这种任命不仅被视为对政治家们从前所提供服务的一种报偿，而且是政府了解民情、体察民意的重要途径，成为政府控制机制的一个组成部分。迄今为止，瑞典的政治恩赐并没有导致政治生活的腐败，政治家受贿或从政治活动中得到经济上好处的事件基本上被杜绝。
在法国，大约有1000个职位可用于政治恩赐。这些职位大多是高级公务员的职位，其中包括一些国有企业的高层领导职位，以及为各部部长服务的工作人员的职位。政治基金是政党从政府那里得到的另一种政治恩赐的资源，这些基金主要来自私人企业，由政府合法控制。由于政治基金的数额在80年代急剧增加，参加政府的政党都从中获益匪浅。这种情况导致法国的主要政党在政治基金的问题上达成了一种默契，“所有政治派别都分享这种制度带来的益处，因而并没有严格地对其加以控制”，导致了腐败现象的蔓延。
德国的公务员队伍具有非政治化的传统。在盟军占领期间，政府公务员被禁止参加政党，但此后文职部门出现了政治化的倾向。1970年所做的一项调查表明，3/4的公务员认为自己不属于任何政党，但到了1987年，这一比例明显下降了，降幅竟达43%。
而且，这种趋向在高层公务员队伍中尤其明显。目前，德国大约有110个高级公务员的职位具有政治性。另一方面，由于德国公共部门的规模相对较小，国有企业作为政治恩赐的资源并不丰富。在地方一级，储蓄银行、天然气和自来水公司、公交公司为政治恩赐提供了一定的资源。各州政府下属的教育部门的一些职位也被作为政治恩赐的资源。此外，各政党和利益集团还按一定比例分配公共电台和电视台的行政职位，只是这些部门正在进行的私有化减少了这样的机会。
无论是在历史上还是在今天，美国都是西方各国中政治恩赐程度最高的国家，政治恩赐已成为美国政治的通例。从某种意义上讲，美国政府就是由政治恩赐滋养起来的。政治恩赐在建立和维持总统支持者联盟的过程中发挥了重要作用。在联邦政府的行政部门中，大约有3000-5000个全日制职位是通过政治恩赐来填补的，还有大约3000个兼职职位或荣誉职位可以用于政治恩赐。
此外，大约700个联邦法官的人选也是经总统任命决定的。国会在攫取政治恩赐的资源方面也毫不逊色。据统计，1990年为国会议员个人服务的工作人员大约有10000个，比1960年增加了6000多个。
职务任命使西方国家的政党和政府的领导层融合在一起；政党通过发表竞选宣言、达成执政联盟内部的执政协议、政党领袖会晤、政党代表与政府部长会谈等方式对政府的政策框架乃至具体政策施加影响，又使政党与政府在政策领域内融合在一起。政治恩赐则进一步加深了政党对政府渗透的程度。如果从宏观上把当代西方主流政党作为一个整体来看，那么西方政党与政府之间的关系非常紧密，政党强大的“制度性功能”或“领导功能”的发挥，为政府的运作提供了可靠的保证。
第二节 政府对政党的影响
第二次世界大战结束以来，随着西方国家“政党政府”的形成和完善，政党操纵政府的程度日益提高，这也增强了它们利用政府权力为自身服务的愿望和能力。政府通过关于政党的法律制度为政党提供资金、媒体等资源，同时加强了对政党财务、党内民主等政党内部事务的管理和操纵。政府针对政党的立法具有重大的意义，是政党法律地位变化最明显的标志。在政党立法涉及的所有内容中，由政府给予政党公共财务补贴的规定影响尤为深远，不仅使政党获得了稳定的经费来源，而且使政党与国家和社会之间的关系发生了进一步的变化，催生了“卡特尔党”这一崭新的政党模式，使当代西方政党政治呈现出了全新面貌。
一、有关政党的法律法规
政党在西方国家政治生活中占有极为重要的地位，起着非常重要的作用，但其地位和作用在宪法和法律中长期得不到体现，直到第二次世界大战结束之后情况才有所改变。目前，通过法律手段来规范政党的地位、作用、组织和行为已成为西方政党政治发展的一个基本趋势。当代西方国家关于政党的法律规定有以下三种情况：
（一）宪法性文件中有关政党的规定
西方政党的法律地位可以由宪法中有关条款来加以确认。目前，世界上至少有66个国家的宪法中有关于政党的专门条款，其中也包括一些西方发达资本主义国家。意大利是二战后第一个在宪法中设立政党条款的西方国家，1947年12月颁布的意大利宪法第49条规定：“为了以民主方法参与决定国家政策，一切公民均有自由组织政党的权利。”此后，其他一些西欧国家的宪法中也相继增设了政党条款。1949年5月颁布并一直沿用至今的《德意志联邦共和国基本法》对政党的规定最为详尽：“（1）政党参与形成人民的政治意志。可以自由建立政党。政党的内部组织必须符合民主原则。它们必须公开说明其经费来源。（2）凡由于政党的宗旨或党员的行为，企图损害或废除自由民主的基本秩序或企图危及德意志联邦共和国的存在的政党，都是违反宪法的。联邦宪法法院对是否违宪的问题作出裁决。（3）有关政党的细节由联邦法律予以规定。”1958年10月通过的《法兰西第五共和国宪法》第1章第4条规定：“各政党和政治团体协助选举表达意见。它们可以自由地组织并进行活动。它们必须遵守国家主权原则和民主原则。”
瑞典迄今为止没有名为宪法的文件，但该国的几部基本法始终被当作宪法性文件对待，其中对政党的地位有明确的规定。
1974年通过的《政府组织法》第3章第7、8、9条规定：“议会席位应在各个政党中进行分配”，“每一选区的应选席位应根据本选区的选举结果在各个政党中按比例分配”，“每一政党对于自己所获得的每个席位应指定一名议员及一名替补议员”。同年通过的《议会法》多次提到政党的议会党团的作用，如：“议长会议由议长、副议长、凡在本届议会选举中获得全国选票百分之四以上的政党的党团的各一名代表、议会各常设委员会主席以及议会行政委员会的副主席组成。各议会党团的代表应在每次常会召开时指定，其任期至下次常会召开时为止”，“在议院审议的安排上，议长应就议会审议事项的安排同各议会党团所指派的议长会议成员进行磋商”，“凡在最近一次议会选举中获得全国投票数百分之四的政党的议会党团，应在选举委员会中各有一个席位。除此之外，还有十个席位应在上述议会党团中按比例分配”等。
综观各国宪法性文件中的政党条款，可以看到它们基本上都规定了大致相同的内容，这些共性内容包括：从公民权利或根本人权出发，规定政党依法自由组建；根据在法律面前人人平等的原则，规定所有政党的法律地位平等；依法治党，规定政党的内部组织和运行必须遵循民主原则；不得强迫和限制公民加入或退出政党；政党合法的正常活动受国家保护。此外，还规定了禁止组建政党或禁止政党活动的条件，这些条件基本上都涉及到了国家安全和公共秩序，都不允许政党带有军事、暴力、秘密的性质。这些宪法中政党条款的共性内容体现了宪政民主制度下政党法律制度的基本原则，反映了西方国家比较成熟的政治文化。
