第三节社会问题舆论调控的理论框架
随着传媒技术的日益更新和传媒机构的急剧扩张，大众传媒的巨大影响力越来越强烈地被世人所关注。由于传媒所具有的话语权，在判断“何为重大问题”时，传媒具有得天独厚的优势，不仅如此，也正因为这种话语权的优势，使之设定的“重大问题”极易成为公众关注的核心。
而对传媒这种所谓设置“何为重大问题”的功能进行深入解读的研究，应当说非“议程设置”理论莫属。所谓议程设置理论，就是大众传播媒介“通过日复一日的新闻筛选与编排，编辑与新闻主管影响我们对当前什么是最重要的事件的认识。这种影响各种话题在公众议程上的显要性的能力被称做新闻媒介的议程设置作用”。作为美国经验主义传播学研究的一个新视野，“议程设置”是20世纪六七十年代在美国风行起来的一种有关大众传播效果的假说，此后，该假说始终是传播理论领域里的主导概念之一。这一假设之所以重要，是因为其展现了大众媒介影响社会的一种方式，成为现代社会中媒介参与受众对现实的社会性建构（social construction of reality）的过程之一。
在现代民主的政治生活中，公众关注的核心也就意味着社会管理决策的重心、社会行动的重心，换句话说，公众关注议题的排序通过民主程序，极易成为社会管理决策排序，进而影响到社会资源的分配甚至是社会权益的博弈。由此，我们也就不难理解美国记者怀特在其著作的《制造总统，1972》一书中，如是评价美国传媒的这种影响力：“一种在别的国家只有暴君、牧师政党以及官僚才拥有的权威”。
事实上，由于各国社会体制不同，传媒在其政治格局中所处的地位也不同，那么大众传播的议程设置功能以及其在各自社会所担当的社会控制力量也不能等量齐观，但毋庸置疑的是，大众传媒对社会问题的议程设置功能是普遍存在的，就社会问题本身而言，传媒对“何为重大问题”的判断，也势必影响到社会问题治理的进程。有鉴于此，本研究以议程设置理论作为理论分析框架。
一、本研究的理论前提：社会学的视角——社会问题的演化路径
美国社会学家富勒和迈尔斯最早提出社会问题的自然史，认为社会问题通常包括前后相继的三个阶段：首先社会问题要被察觉；其次针对该问题的相应政策和措施确立；最后实施具体的改革行动。
霍华德·贝克尔在社会问题自然史的基础上提出社会问题演化的五阶段模型。一是社会上必定有一些人或群体把某种客观存在的情境定义为有问题的、有危害的，或者将来会产生麻烦；二是当某一个问题被某些人觉察时，这个问题要想具备社会问题的资格还必须得到更多人的关注；三是问题引起了广泛的关注，还需要相关机构或组织出现加以推动，使问题最终被认定为社会问题；四是一旦某一问题被有关机构所接纳，曾经通过广泛积极地关注推动问题得以形成的群体，对该问题将渐渐失去进一步关注的兴趣；五是在社会问题存在期间，有关机构及其成员致力于问题的解决，并成为他们所从事职业活动的一项重要内容。
无论是富勒和迈尔斯的三阶段论，还是贝克尔的演化模型，都显示出，客观存在一定是社会问题存在的前提条件，而主观界定是社会问题存在的必要条件，即从某些人觉察到引起更广泛的社会关注，才有可能进入相关社会机构和组织的视野，被认定为社会问题，而随着社会问题的认定，社会问题的治理也会随之启动。
也就是说，对社会问题的治理依赖于相应制度的建立，这在一定程度上是针对社会问题的实践操作层面而言的，但问题是，在实践之前还有认知层面的“觉察”和“选择”，这就意味着对社会问题的应对不能仅仅局限于操作性的措施把握上，理顺对社会问题本身的认知也显得尤为重要。
二、本研究的理论框架：舆论学视角——议程设置理论
如何理顺对社会问题本身的认知？
无论对“社会问题”本身的认识，还是对社会问题的“察觉”都离不开公众的认知、判断及评价，或者说，离不开舆论的评判。一定程度上，不仅社会问题的确立是一个社会成员的建构过程，社会问题的治理也同样是一个社会成员的建构过程，因此，社会问题的舆论调控也是社会问题治理的题中应有之义。
正如Everett M.Rogers James和W.Dearing在1988年阐释的“议程设置过程”模式（agenda setting process），即媒介议程、公众议程和政策议程之间存在着一个互动过程，本研究将基于该理论模式来把握社会问题的现实议程、公众议程、政策议程及媒介议程的互动关系。
1.社会现实议程
社会问题在形式上的分类繁多。一般来讲，社会问题被看成是社会运行和发展过程中出现某些偏差的表现，这在当今我国社会结构发生急剧变化且社会经济体制发生急剧变革时期尤为突出。
本研究对我国“当代社会转型期的社会问题”的界定是：改革开放以后以社会主义市场经济为基础的现代化社会转型模式的探索和实践时期，由于急剧的社会变迁，在新旧社会体制、社会规范的交替变动中，在社会各个领域显现出的，为社会公众所认定的必须采取一定的措施和手段加以消除的社会困扰。
具体来说，在社会转型实践的交替过程中，支撑传统社会的制度文明并没有随之淡出，保障市场经济的规则也不是一蹴而就，因此在新旧体制交替过程中，在社会各个领域、各个层面不断涌现出一些新问题，具体如大学生就业问题、慈善公益事业问题、药品供应保障问题、“三农”问题、通货膨胀问题、房地产问题、能源问题、食品（乳品）安全问题等是我国当代社会转型期凸显出来的社会问题。
本研究对社会现实议程的考察也集中于以上“困惑”问题所凸显的矛盾、冲突的焦点。
2.公众议程与媒介议程
“公众议程是一个众人参与的讨论过程，是一个问题与其有特殊关系的群体逐渐扩展到社会普通公众的变化过程，即一个问题引起群体的注意，进而引起更多人的兴趣，最后受到普通公众的关注。”在本研究中，公众议程包括公众对“问题”（现实议程）的知晓度和行动选择。一般来说，公众议程主要是通过问卷调查等方式来获知。
按照文化研究学派的观点，意义并不内在于事物之中。任何事物或概念的意义都是持续不断的符号表征所生产和再生产的结果，表征的过程就是意义产生的过程，表征的方式也决定着意义呈现的方式，同时表征的过程也为意义的多元化和意义的协商创造了空间。
在现代社会生活中，传媒因其强大的信息传递功能，使其不仅具有社会议题的设置功能，同样也具有社会问题的议题设置功能，通过它的这种议题设置，影响着社会成员对社会问题的认知、确认，进而影响着社会问题的治理和解决。
3.政策议程
公共政策是指，“在广泛的社会经济领域里为达到特定目标，由政府和其他社会机构系统实施行政权力和各种决定，以调整各种社会关系，保持社会的基本秩序”。在本研究中，政策议程，即指针对“当代社会转型期的社会问题”，政府及其他社会机构为调整各种社会关系，保持社会的基本秩序所着力系统实施的政策、法规和各种决议。
无论是行政命令、行政法规、规章制度，还是更一般意义上的法律，都是政府机构赖以实施行政权力、达成其基本意图的政策工具。这些工具的运用构成了一个广泛的政策过程，这涉及从政策原则和政策内容的确定，到政策实施方案和手段的选择，再到政策效果的评估和政策修订等各个环节，就公共政策而言，每个环节与公众的利益、预期、态度和行为趋向有着显著的关联性。
综上，本研究将要探讨的问题是：
（1）鉴于社会问题的复杂性，政策议程能否有效地反映现实议程？
（2）无论对“社会问题”本身的认识，还是对社会问题的“察觉”都离不开公众的认知、判断及评价，那么，公众议程与现实议程是否存在偏差？
（3）在我国当代社会转型期，社会分化日趋严重，那么，针对某一具体的社会问题，公众议程内部又有怎样的分化？
（4）既然公共政策的每个环节与公众的利益、预期、态度和行为趋向有着显著的关联性，那么公众议程对政策议程的认知如何？
（5）公共政策的实施存在着不可避免的局限性和无法顾及的社会缝隙，因此，要动员最广泛的公众力量参与社会问题的治理与解决，其主要途径是通过媒介议程引导公众关于社会问题的基本价值趋向、态度和行为模式的改变，以达成舆论共识。那么，媒介议程在进行必要的舆论引导时，存在哪些问题？
当然，在各分章节的研究中，由于研究对象具体情况的不同，有的研究较系统地涉及了上述问题，有的则局部给予了关注。
三、方法说明
本研究采用了内容分析法、框架分析法、深度访谈、问卷调查、个案文本分析等研究方法，其中以内容分析法为主。
内容分析法作为一种有着社会学历史渊源的方法，它关注的是在一定时期内对媒体大量表面上的表述内容进行比较和测量。
但由于内容分析法有一显见的缺点——无法近看文本，不能提供叙事者选择议题内容呈现方式的潜在动机和偏差。因此，为了弥补内容分析的不足，部分个案的文本研究采取了框架分析法。
框架概念来源于人类学家贝森特，1974年德国社会学家高夫曼首先将“框架”概念引入文化社会学，后来“框架”概念引入大众传播研究，成为定性研究的一个重要观点。高夫曼认为框架是人们将社会真实转换为主观思想的重要依据，也就是人们或组织对事件的主观解释与思考结构。台湾学者臧国仁进一步将框架划分为高层次结构、中层次结构和低层次结构。高层次结构通常通过标题和导语形式表现出来；中层次结构的组成环节包括主要事件、先前事件、历史、结果、溯因、评价等；而框架的低层次结构则指字、词等具体语言符号的使用。
比如“当代房地产问题的舆论引导研究”采用了内容分析与框架分析相结合的方法。具体来说，采用“文本分析”方法深入媒体报道文本进行分析；对于公众议题的研究，采用问卷调查与深度访谈方式进行，通过问卷调查找出公众所关注的房地产议程，而通过深度访谈，零距离接近被访者，得出更加深度的意见。
