第一节生态补偿的概念——基于科学发展观的概念完善
一、生态补偿现有定义的缺陷
合理的生态补偿能有效解决环境问题，实现可持续的“中国奇迹”，是科学发展观的根本要求。什么是生态补偿？由于涉及经济学、生态学、环境学、法学等多个学科，不同领域的学者研究重点各异；随着实践的发展，生态补偿的内涵仍不断丰富和扩大。因此，到目前为止，学界未形成统一的生态补偿概念。不同领域的学者从不同的侧重点对生态补偿进行定义，其中最有代表性的观点是毛显强、钟瑜等的两分法和王金南的三分法。
两分法将生态补偿定义为“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的”。该定义强调对人的补偿，却忽略了对自然系统的补偿。作为生态补偿的定义，二分法显然不够全面，遗漏了自然系统补偿这一重要组成部分，未涵盖所有的生态补偿行为。
三分法将生态补偿定义为三层涵义，“第一，自然生态补偿，指生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的适应能力或者恢复能力；第二，对生态系统的补偿，指人们采取措施弥补生态占用的行为，特别是对生态用地的占用补偿；第三，促进生态保护的经济手段和制度安排，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用财政、税费、市场等手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。”该定义比较详细和全面，但由于采用列举法，没能从本质上对生态补偿下定义，也未能揭示生态补偿的实质。
综上所述，生态补偿的现有定义均存在缺陷：或者概括不全面，或者未从本质上定义。为了实现公平合理的生态补偿，构建并完善生态补偿机制，我们有必要从科学发展观的角度对生态补偿概念进行重新定义。
二、生态补偿概念的内容：五分法
我国的生态补偿概念，在国际上比较通行的说法是生态服务付费（Payment for Ecosystem Services，PES）或生态效益付费（Payment for Ecological Benefit，PEB）。由于生态补偿涉及领域较广，不同领域的学者研究重点各异；且随着实践的发展，生态补偿的内涵仍不断丰富和扩大。因此，到目前为止，学界未形成统一的生态补偿概念。不同领域的学者从不同的侧重点对生态补偿进行定义，本文在已有研究的基础上，对生态补偿的概念进行了丰富和完善，形成了以下的五分法。
（一）服务补偿
生态系统能够给人类提供各种服务，使人类从中获取效益。这些效益包括供给功能（如粮食与水的供给）、调节功能（如调节洪涝、干旱、土地退化等）、支持功能（如土壤形成与养分循环等）和文化功能（如娱乐、精神、宗教以及其他非物质方面的效益）。服务补偿，就是指由生态服务的受益者对提供者进行补偿，这里所提到的补偿通常是指经济补偿。
（二）资源补偿
资源补偿即自然资源意义上的生态补偿，对自然资源“占一补一”。人们在开发利用自然资源的过程中，对生态环境带来了不同程度的破坏。为了保持生态和谐，有必要对破坏的环境资源进行补偿，对遭受破坏的自然生态环境进行恢复和重建。因此，资源补偿强调的不是货币补偿，而是将货币投入到生态建设，进行资源的治理性补偿。
（三）保护补偿
保护补偿即对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。具体而言，主要指退耕还林区、天然林保护区、重要水源保护地区、重要湿地、各类自然保护区等区域由于意义重大，关系国家的生态环境安全，因此必须持续投入资金，保持区域的生态和谐。
（四）发展补偿
如前所述，具有重大生态价值的区域不承担或较少承担发展经济的任务，保护自然、生态是其首要任务。这就要求生活在以上区域的居民，保护生态环境、放弃发展机会。一旦放弃发展机会，区域发展速度和水平将远远落后于其他地区，区域经济受到严重打击；而落后的经济水平又将导致区域公共品供给水平低下。这就使得区域内居民不仅收入低下而且公共品供给不足。一方面，区域内的居民为国家的生态安全做出了重大贡献；另一方面牺牲发展权利又带来了地区的贫穷和落后。从公平的角度考虑，国家必须对区域进行补偿，对保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿，这就是发展补偿。
（五）破坏补偿
对一切造成生态环境污染和破坏的生产、建设、经营活动，应对污染者和破坏者征收补偿性质的税费。这种补偿能实现外部不经济内部化，旨在恢复和保持生态系统功能。因此，破坏补偿的实质就是对个人和企业破坏生态环境行为和后果的一种经济惩罚。
从以上的五分法来看，服务补偿、保护补偿、发展补偿和破坏补偿解释了补偿的原因，服务补偿、资源补偿、保护补偿说明了补偿对象。服务补偿、发展补偿和破坏补偿主要从人的角度定义，而资源补偿和保护补偿主要从物的角度定义。五分法基于多角度的划分方法，基本囊括了生态补偿各个层面的含义，初步解决了生态补偿含义混乱繁杂的问题，形成了内涵丰富、层次分明的生态补偿概念。
三、生态补偿概念的层次：利益和环境的双协调
（一）利益协调
生态补偿中的利益协调主要指对人的补偿，包括为生态保护、建设和生态服务的可持续性提供动力的补偿；维护和保持相关者利益均衡的补偿。
1、利益协调的提出
生态补偿中的利益协调最早可追朔到20世纪80年代，我国研究生态补偿概念的初期。蒋天中提到对因农业环境污染而受损害者进行赔偿。李慕唐认为国家作为受益者的整体，对上游生态服务提供者应进行补偿。两种补偿的实质都是协调受益者与受损者的利益关系。
2、利益协调的原因
90年代对生态补偿的研究逐步深入，利益协调的原因进入学者的研究视野。他们认为，利益协调的原因主要在于效益、劳动和成本。
第一，因为产生效益，所以需要协调。余新晓、刘贯琼、姜银森、罗增斌分别就某一种资源，或水土或森林提出生态效益论。庄国泰、高鹏、王学军针对所有自然资源的生态环境价值提出补偿。他们同样都揭示出补偿的原因在于生态效益（价值）。正是由于生态的效益（价值）的存在，才需要通过补偿来协调各方的利益。
第二，因为投入劳动，所以需要协调。许坚强调足量补偿投入的劳动才能获得持续的良好生态。杨湘洪借鉴马克思的劳动价值论，从价值和使用价值的角度提出价值补偿和物质补偿。两者共同解释了生态的保护和建设需要投入劳动，只有补偿劳动才能协调利益相关者的分配，保证持续供给。
第三，因为产生成本，所以需要协调。欧名豪、董元华强调生态保护和建设会同时产生直接成本和机会成本。徐信俭更强调生态保护限制发展的机会成本。两种观点都包含对成本进行补偿，以平衡利益分配的思想。
3、利益协调工具
研究者认为生态补偿不限于经济补偿。蔡邦成、温林泉等提出，生态补偿包括项目建设、政策、规划、生态保护等多个方面。常杪、邬亮指出，需要建立经济、政策、技术上的补偿。两种观点都涉及利益协调的工具的选择，包含利益协调工具多元化的思想。
（二）环境协调
环境协调主要指对自然的补偿，包括对生态环境的建设和恢复；对具有重大生态价值的区域的保护性投入。经济学家对环境协调的研究不如利益协调详细，但观点基本一致：开发或者破坏就应该“占一补一”，对生态系统进行补偿。根据学者不同时期对生态系统补偿的研究，本文将环境协调分为两个阶段。
1、生态系统补偿——环境协调一元论
90年代的文献已经强调补偿费必须用之于生态系统。刘超明针对开采，提出矿山生态系统的补偿。陆新元、王金南等强调对整个生态环境和生态系统的补偿，虽然两者都指出对自然补偿的必要性，但观点比较片面，仅仅强调对生态的补偿而忽略对人的补偿。
2、生态系统补偿和人的补偿——环境协调和利益协调二元论
近年来的文献则科学地把生态补偿划分为两大类：对人的补偿和对自然的补偿。金高洁指出，生态补偿包括对自然生态功能的治理性补偿和对人的经济补偿。钟大能认为“生态补偿应该是人类对生态环境系统和生态环境建设给予的补偿。”王金南也持相同意见，他指出生态补偿的3种含义：自然生态补偿、对生态系统的补偿、促进生态保护的经济手段和制度安排。几位学者用不同的笔触表达了同样的观点：生态补偿不仅仅包含对生态系统的补偿，还包括对人的补偿。换句话说，生态补偿是利益协调和环境协调的统一。
基于科学发展观，本文将生态补偿定义为利益环境的双协调。该定义能够揭示生态补偿的本质和体现科学发展观思想。
第一，揭示生态补偿的本质。生态补偿的内涵丰富，既涉及对人的补偿又涉及对生态系统的补偿；既对破坏惩罚，又对保护补偿。鉴于内涵太宽泛，现有定义或者采用列举法或者因太过简略而不全面。将生态补偿定义为利益环境的双协调则可以有效克服这两类问题——在全面概括生态补偿的涵义的同时，也揭示出生态补偿的本质。一方面，看似简单的双协调定义把生态补偿自然地分为利益协调和环境协调，将各种补偿行为均纳入到协调的框架中。另一方面，双协调定义把隐藏在各种补偿行为背后的目标和实质揭示了出来。不论是对地区的经济补偿或是非经济补偿，其实质都是相关利益者利益的协调。不论是对生态保护区的建设和保护还是对各种生态区的投入，其实质都是实现人与环境的协调。
第二，科学发展观的贯彻。如前所述，生态补偿与科学发展观的“五个统筹”关系紧密。但是这种联系比较间接，且埋藏在表象背后、不易被人察觉。如果揭示出生态补偿的本质，将其定义为利益环境的双协调，那么生态补偿与科学发展观的联系就显而易见。一方面，利益协调重点在人们利益分配的调节，既体现统筹兼顾又体现了以人为本和协调。另一方面，环境协调是为了在环境投入上“还旧账”和“不欠新账”，既体现了“全面协调可持续”又体现了“统筹兼顾”。因此，双协调直接体现了科学发展观的思想，是对科学发展观的贯彻。
第二节中国生态补偿政策介入的模式选择
从现实中各国推行的生态补偿政策来看，可以归纳为两种模式：强制性介入和诱致性介入。为了更清晰地阐述两种模式的差异，这里以日本和美国为例，分别说明强制性介入模式和诱致性介入模式。
一、强制性介入
以国家政策、法律法规为唯一纲领，较少或几乎不参考市场机制，这样的生态补偿政策介入属于强制性介入。“经济靠市场，环保靠政府”是日本长期秉承的环境政策指导思想，其公害健康受害补偿就是强制性介入的典型。
第一，原则和标准。根据1976年的“关于今后公害费用负担的理想状态”报告，日本确立了“产生有碍健康及生活环境之物质者，理应对这些物质造成的必然结果承担责任这一社会伦理道德”的PPP原则。这一原则并未局限于市场机制狭隘的经济理论框架，而是以公害对策的正义和公平为原则。相应地，在应用中严格追究加害责任，对污染者实行严厉的处罚措施。根据OECD的PPP原则，很多发达国家都按照最优污染水平来确定生产过程中会产生污染的产品产量，并以此作为环境保护标准。所谓的最优污染水平，是指能够使社会纯收益最大化的污染水平。日本则不然，它的补偿标准不仅仅停留在基于市场的成本-收益分析确定的最优污染水平上，而是由政府从保证健康的角度，综合考虑整个环境对策来确定标准。
第二，补偿实现和内容。日本不依靠补偿双方的谈判确定补偿价格和完成补偿，而是依据法律制度的权威性保证顺利实施。日本先后制定了《公害健康受害补偿法》和《有关公害健康受害补偿等法律》，构成公害健康受害补偿制度的主体框架，依托该制度将造成原因者与受害人之间的损害赔偿处理通过制度解决。日本的公害补偿给付内容一刀切，即被认定者享受同样待遇。公害补偿的内容也由法律统一规定，包括：医疗费、公害保健福利事业和公害健康受害预防事业。进一步地，规定医疗费来源于污染负荷量赋课金和汽车重量税或者特定赋课金。公害保健福利事业费用由国家负担25%，地方负担25%，污染原因者负担50%。公害健康受害预防事业由地方政府和环境再生保护机构共同实施。
第三，污染者范围。中央公害对策审议会的报告对污染者范围的规定非常严格和广泛，甚至包括间接污染者。直接排放污染物的直接污染者（在生产活动中是生产者，在运输过程中是运输者）是必须负担费用的污染者。除此之外，对于污染的间接相关关系者，即提供与污染物质的产生相关的物质及服务或进行消费的间接污染者，也有使其负担费用的可能性。
