三、现有政策的完善
（一）明确生态补偿目标
从我国生态补偿的实践来看，环境税（包括消费税、资源税、车船使用税和车辆购置税等）、税收优惠、收费制度以及以大型项目形式进行的转移支付（包括退耕还林还草工程、天然保护林工程和流域补偿）其生态补偿的目标都不明确。这些政策中有的是为了保护环境、维持良好的生态系统，具有一定的环保意义；有的压根就与环保无关，如征收资源税的初衷就是为了创造公平的税收环境。但是，政策的推行即使以保护环境为目标，也不等同于以生态补偿为目标。从内容来看，生态补偿包括服务补偿、资源补偿、保护补偿、发展补偿和破坏补偿。服务补偿指生态服务的受益者对提供者进行补偿；资源补偿强调的是生态建设和环境的治理性补偿；保护补偿指对具有重大生态价值的对象进行保护性投入；发展补偿指对保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿；破坏补偿则是对企业或个人破坏生态环境行为的惩罚。从实质来看，生态补偿包括利益补偿和环境补偿，即对人的补偿和对物的补偿。一方面，明确生态补偿目标意味着不仅要鼓励生态保护和减少污染，还要对破坏生态平衡的行为进行经济惩罚；不仅要进行人的补偿，还要对环境进行补偿；不仅要保护重要生态区域；还要修复和重建被破坏的环境；不仅对生态保护者提供经济补偿，还要提供政策、技术上的补偿。另一方面，明确生态补偿目标，不仅要求各项政策体现上述的生态补偿思想，更需要确定合理且有可行性的生态补偿标准。一言以蔽之，各项政策要明确生态补偿目标就是要实现生态补偿质和量的有机结合。对比这一要求，我们发现现行的各项政策有的未体现生态补偿量的要求，有的未体现生态补偿质的要求，更有甚者量和质都未体现。要完善现有的生态补偿财政政策，保证各项政策明确以生态补偿作为目标是首要任务。
（二）科学界定补偿范围
回顾已有的政策工具，我们发现消费税征税范围较窄，很多污染环境的一次性商品并没有纳入征税范畴。如资源税只涉及矿产资源和盐，大量的自然资源仍然是免费使用。收费政策虽然将很多污染行为列入收费行列，但汽车废气、生活垃圾、生活污水等仍未征收排污费。天然保护林工程只补偿森林管护人员，遗漏了大量因保护天然林牺牲自己经济利益的当地居民。完善生态补偿的财政政策，第二个关键环节就是科学界定补偿范围。从环境税费来看，不论是消费税还是资源税，不论是排污费还是矿产资源收费，都应本着生态补偿的原则，只要是污染环境或者消耗资源并且对生态环境产生不利影响，都应征税。参照OECD成员国的环境税体系，增加对硫、碳等能源产品征税；增加对化肥、农药、电池、可处理容器、轮胎、氯氟烃、可处理的剃刀、可处理的照相机、润滑油、石油污染等收费。从大型生态项目来看，不仅要补偿直接提供生态服务的人，而且对因为生态保护从而生产生活受到一定限制的当地居民仍然要进行补偿。即既要补偿直接成本，还要补偿机会成本。这样才能最大程度地调动老百姓维护生态平衡的积极性，在不损害居民经济利益的前提下实现环境保护。
（三）合理确定补偿标准
现有生态补偿的标准不太合理，如消费税的税率较低，对产品价格的影响不明显，企业自身可以消化，抑制环境破坏的作用就很有限。排污费收费标准偏低，低于污染防治费用，传递给企业的信号是污染环境比治理污染划算。退耕还林（草）工程补偿标准一刀切，使得土地产出率高的地区退耕农户利益受损，土地产出率低的地区退耕农户获得额外收益。完善生态补偿的财政政策，第三个关键环节就是合理确定补偿标准。既然明确了政策目标是生态补偿，补偿标准的确定就应该抑制生态破坏等为依据，尽可能保证破坏生态的成本不低于保护生态的成本，提供生态服务的收益不低于提供生态服务的机会成本。将此规则运动到具体的政策工具，体现为：第一，消费税。消费税的税率不能象征性地收费，一定要把消费该商品带来的生态破坏成本（即要修复重建生态环境所花费的资金）如实地反映在每件商品的价格中。以前文提到的木制一次性筷子为例，加工5000双筷子会消耗一颗30年树龄的杨树。计算一次性木筷消费税税率的时候，就应该参照培育一颗30年树龄的杨树所需的资金，并平均分配到5000双筷子上，税率不能低于这一数值。这样计算出的税率才真实地反映了生态破坏的成本，既能起到抑制破坏的作用，又为生态重建提供了资金来源。第二，资源税和排污费。资源税的计税依据调整为开采量并体现矿产品市场价格，税率的确定以修复矿山为准。现行的计税依据是销售数量和移动数量，但只要企业开采矿山就会对生态产生破坏，不管是否移动和销售。另外，资源税单纯地从量征收，忽略了价格上涨和通货膨胀因素的征收方式容易降低资源税的生态保护作用。因此，资源税的计税依据至少要作两个调整，变销售数量和移动数量原则为开采数量原则，变从量征收为从价征收。资源税的税率和排污费都要保证税费在数量上不低于以恢复和治理开发者无法治理和恢复的成本，或者是恢复和治理历史上形成的大规模生态景观破坏及其生态功能损失的成本。第三，车船税的税率体现环保导向。现行的车船税以车辆载客数和船舶净吨位为计税标准，税收只与车船的大小和型号有关。要体现车船税的环保导向，就要实现车船税与车船使用强度挂钩，以行驶公里数、汽油使用量等指标作为计税依据。税率要保证税收不低于因使用车船造成的生态服务功能的价值损失。第四，退耕还林还草等大型环保项目的补偿以保护所带来的生态服务功能的价值增加为标准。大型环保项目的推行给保护者带来了双重成本：生态环境保护的额外成本和发展机会丧失的机会成本。政府进行生态补偿的时候往往只考虑到第一种成本而漏掉第二种成本。计算成本的时候又往往忽略地域差异和参考市场价值，偏向于一刀切。要实现生态补偿目标，则意味着大型环保项目的补偿标准首先要体现直接保护成本和机会成本，计算成本的时候要参照市场价值。
（四）优化生态补偿途径
现有的生态补偿财政政策多集中于资金补偿，如环境税费政策和大型生态环保项目的核心措施都是以资金形式出现。但是，要建立长效的生态补偿机制不能局限于资金补偿。完善生态补偿财政政策的第四个关键环境就是优化生态补偿的途径。从税收优惠政策来看，除了继续沿用减免税的措施外，增加国际上通用的加速折旧、延期纳税等优惠方式。从退耕还林还草和天然林保护工程这类大型生态保护项目来看，除了资金补偿之外，技术支持和政策优惠必不可少，如就业引导、技术培训、产品销售渠道拓展等。针对保护区居民牺牲了发展机会，近期的补偿以直接的资金补偿为主是符合现实的。但是从长远看，长期的资金补偿既给财政带来沉重负担，又不利于当地居民自力更生和地区经济发展。结合这一现实，中央政府应该为保护区居民选定一些不影响生态环境的产业，如生态农业、生态旅游业等后续产业，并为后续产业的建立提供人才、技术和政策的扶持。实现资金、人才、技术、政策多元化的补偿途径，打造短期和长期结合的补偿方式。
四、政策创新之一：开征碳税
碳税（Carbontax）是针对二氧化碳排放征收的一种税，对化石燃料（如煤炭、天然气、汽油和柴油等）按照其碳含量或碳排放量进行征收。它以环境保护为目的，希望通过削减二氧化碳排放来减缓全球变暖。与总量控制和排放贸易等市场贸易为基础的温室气体减排机制不同，征收碳税只需要额外增加非常少的管理成本就可以实现。近百年来，全球气候变暖问题引起世界各国广泛关注，并由单纯的环境问题上升为重大的国际政治、经济、外交和科技问题。我国承诺到2020年，单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%至45%，是近年来节能减排力度最大的国家。如何在短短的十年间实现减排目标？如何兑现中国对世界的承诺？在巨大的减排压力下，是否利用碳税工具逐渐成为学界争论的热点。鉴于此，本文从积极作用和不利影响两方面客观分析征收碳税对我国的影响，并立足国情，提出适合我国的碳税征收方案。
（一）我国征收碳税的积极作用
就我国而言，征收碳税的好处主要集中于四点：减少二氧化排放量、推动产业结构优化升级、完善环境税收制度和有效应对碳关税。
1、实现二氧化碳减排目标
根据国际能源署（IEA）的报告《燃料燃烧二氧化碳排放2009》，2007年中国二氧化碳排放量为60亿吨，占全球排放的21%，超过美国成为世界上二氧化碳排放第一大国。从1990年到2007年，中国二氧化碳排放几乎增至三倍，尤其是近几年增长很快。《世界能源展望》预测，中国的温室气体排放将以每年2.9%的速度缓慢增长至2030。如果按照这个速度缓慢增长，到2030年的排放水平将几乎是2007年的两倍。征收碳税首当其冲的作用就是改变我国的这种“高碳经济”，减少二氧化碳排放量。
碳税是针对二氧化碳排放而征收的税。一旦征收碳税就会提高石化能源产品的价格，价格的提高必然会促进石化能源的节约利用、使用效率的提高，使生产者更倾向于使用非石化能源，从而减少温室气体的排放。根据财政部财政科学研究所的研究成果，当我国将碳税税率分别定为10元/吨、20元/吨、30元/吨、40元/吨、70元/吨和90元/吨时，对不同税率下的减排效果进行模拟分析，可以得到结果。从结果可以看到，随着碳税税率不断提高，二氧化碳排放不断下降，6种不同税率下的二氧化碳减排幅度分别为1.09、2.16、3.19、4.20、7.06、8.84个百分点。这充分说明征收碳税对二氧化碳排放的抑制作用明显，减排量与税率呈正向变动。
根据《世界能源展望2007》的预测，2015年我国的二氧化碳排放总量为8632百万吨，2030年的二氧化碳排放总量为11448百万吨。按照此速度推算，我国2020年的二氧化碳排放总量为9484.2百万吨，从2005年到2020年二氧化碳排放量的年增长速度平均为4.22%。这已经超出为完成减排指标的增长速度2.92%和3.6%，即不采取抑制二氧化碳排放的措施，2020年的减排指标将不能顺利完成。根据财政部财政科学研究所的《中国开征碳税问题研究》，碳税税率定在10元/吨时，二氧化碳的减排量将达到1.09%。因此，只要将碳税税率定在10元/吨就能实现减排目标。
2、产业结构优化升级
我国消费的能源消费结构以煤炭、石油和天然气为主，其中煤炭在我国能源消费中所占比重高达2/3以上，而水电、核电、风电等清洁能源则不到9%。过度依赖化石燃料、高耗能、高污染已经构成我国工业尤其是化工行业的显著特征，且严重制约了产业结构的调整。在我国推行碳税则能在一定程度上改变现状，实现产业结构的优化升级。
碳税是针对化石燃料的碳含量或碳排放量进行征收。为了节约成本、少缴或不缴碳税，企业会减少化石燃料使用、采取新技术以减少二氧化碳排放量。一旦减少化石燃料使用，必然会更多地使用非化石燃料，如氢能和电能；利用更清洁的能源，如水电、核电和风电。这就促使企业不断地探索和利用非化石燃料和清洁能源，加速淘汰耗能高、排放高的落后技术，研究和使用节能减排技术，从而达到改善产业结构的目的。同时，在降低能源消耗和加快节能减排技术的开发和利用的过程中，还能催生一批专门致力于减排的新企业，促进新行业的发展。简而言之，碳税一方面推动企业生产技术的升级换代；另一方面带动新企业新行业的产生发展。正是这两种机制的共同作用，使得碳税对产业结构优化升级的意义重大。
