第一节上海、江苏、湖南三省（市）的农业保险试点
本章在前面理论分析基础之上，以上海、江苏、湖南、四川四省市农业保险制度的发展、演化为案例，通过亲自参加四川省委组织的农业保险调查组，赴四川、上海、江苏、湖南等4个政策性农业保险试点省（市）进行实地调查，基于对四省（市）农业保险制度演化实践的案例分析，管中窥豹，深化对中国农业保险演化机理的认识，印证前文对中国农业保险制度演化分析所得出的结论。
2007年，中央确定了内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆、四川为6个政策性农业保险试点省份，2009年又扩大到11个试点省份。笔者在参加四川省委政策性农业保险课题组实地调研中，在充分考虑试点省份的代表性和东中西部地区之间社会经济发展差异的基础上，确定以上海、江苏、湖南和四川作为本文农业保险制度演化实践研究的对象，而江苏、湖南、四川正是6个试点省份中的3个省。上海、江苏代表了东部发达地区，湖南代表了中部欠发达地区，而四川则代表了西部欠发达地区。因此，四省市是中国区域化经济发展水平和差异化农业、农村社会经济发展状况的典型代表和缩影。四省市农业保险的发展历程和试点实践是中国农业保险制度演化的一个缩影，以管窥豹，通过对这四个省（市）农业保险试点实践的分析，进一步深化对中国农业保险制度演化机理的研究和认识。
6.1.1上海农业保险试点
1982年，随着政府恢复农业保险，中国人民保险公司上海分公司根据农村经济发展的要求，开始试办农业保险。1992年，上海市政府对农业保险经营体制进行了第一次改革，成立了上海农业风险基金管理委员会，整合财政、农业、保险、畜牧、水产、建筑、银行等行政管理资源，统合、协调农业保险的监督管理。1991年，上海市政府专门设立了农业生产风险基金。为强化政府对农业保险发展的指导作用，1992年上海市政府成立了10个市、区（县）两级农业保险委员会，下设非常办公室，由常务副县长（副区长）任主任，以指导、管理农业保险工作，推动农业保险的全面发展。2003年，上海明确将农业险补贴列入公共财政体系，以公共财政、税收政策支持农业保险发展。2004年，上海农业保险进行了第二次改革。2004年9月17日，中国保监会、上海市政府将中国人民保险公司上海分公司农险部从中国人民保险公司脱离出来，正式成立了我国第一家专业性股份制农业保险公司——上海安信农业保险股份有限公司（以下简称“安信”）。上海农业保险在组织模式、经营机制、产品、技术等方面的创新有力地推动了上海农业保险制度沿着高效路径持续演化、快速发展。
（一）农业保险组织创新：成立上海安信农业保险股份有限公司
2004年3月，在中国保监会直接指导下，由上海市政府统一领导，在原中国人保上海分公司农业保险业务基础上，由上海11家市区政府投资公司共同投资，组建了中国第一家专业农业保险公司——上海安信农业保险股份有限公司。公司业务范围包括政策性保险业务（农业保险业务）和商业化保险业务（各种财险业务），但规定农险业务份额不得低于60%。实行以险养险，将农村建房综合保险等优良险种纳入保险经营范围，将其盈利用于弥补种养两业险造成的亏损，并起到填充农业保险基金的作用。
安信的成立不仅是上海农业保险制度的重大组织创新，也是中国农业保险制度的重大组织创新。组织创新是组织受到外在环境的冲击，并配合内在环境的要求，而调整内部的若干状况，以维持本身的均衡从而达到组织生存与发展目的的调整过程。组织是制度创新的基础和主体，制度创新的动力和源泉来自于微观个体在响应制度变迁的获利机会，通过协商、谈判，整合若干个体的力量，创立组织，以组织为载体和主体推动制度创新，以获取新制度下的巨大收益，并通过组织内的权利——义务界定，分享收益。专业性农业保险公司——安信的成立，是农业保险制度的组织创新，农业保险组织创新推动了上海农业保险制度的创新与变迁，也丰富了中国农业保险经营模式和组织体系。安信的成立，通过组织创新，降低组织在实施农业保险制度变迁时的协调成本、协议监督成本、信息搜寻成本，提高农业保险制度运行绩效，并通过组织内的专业化分工和明晰的产权界定，实现农业保险制度创新的成本——收益内部化，形成对制度变迁主体——专业化农业保险组织——安信实施农业保险制度变迁的有效激励，而这种有效的激励机制是保障农业保险创新和持续发展的动力。
（二）政府：上海农业保险制度创新与演化的第一行动集团
上海农业保险的持续稳定发展离不开政府积极作用的发挥和政府在农业保险制度变迁中的合理角色界定，即政府，作为农业保险制度变迁的重要主体，其职能不在于具体经营农业保险，而是为保障农业保险制度变迁和持续发展，制订和提供一套有效的制度框架，在这个制度框架内，激发农业保险制度的微观主体——保险公司的创新活力，引导农民的农业保险认知，诱导农民的农业保险需求，提高农民的投保能力。政府在农业保险制度变迁中的职能发挥和界定，需要一套有效的规则体系来约束政府主体的行为，合理界定政府的职责和权力。为保障政府在农业保险发展中的职能和作用得到充分发展，上海市委、市政府创新了农业保险制度的监督管理体制，建立了整合财政、农业、保险、畜牧、水产、建筑、银行等行政管理资源的上海农业风险基金管理委员会（简称“上海市农委”），统合、协调各行政职能部门对农业保险的监督管理，降低监管成本，提高监管绩效。为实现合理的分权，激发各级政府对农业保险的支持作用，相继成立了由上海市政府的九个单位组建的市、区（县）二级推进农业保险委员会，负责研究农业保险的发展规划，协调农业保险部门与各方的关系，推进农业保险工作的落实。
作为理性的政治代理人——政府官员，他们具有自己的利益目标，他们的利益目标并不总是与政府的利益目标相一致。因此，为协调政府官员的利益目标与政府和社会的利益目标，避免利益目标冲突导致政策失效和行政成本攀升，同时获得各级政府官员对经济发展和农业保险制度变迁的支持。整合力量，适当的权力分配，赋予各级政府和官员实施农业保险制度变迁的权力和资源，让他们分享农业保险制度发展所带来的政治经济收益，如经济收入增加，获得更多提拔、晋升机会等。因此，上海市政府通过适当的集权——成立职能更多、权力更大的农业风险管理基金委员会，和适当的分权——成立市、区（县）二级农业保险管理委员会，赋予其相应的权力和职能，形成了保障农业保险制度发展的合理管理体制，保障了政府职能和作用的发挥。同时，将农业保险工作纳入各级政府官员的政绩考核，强化各级政府官员支持和推动农业保险的责任感。
政府在上海农业保险发展中的积极作用，还体现于政府的农业保险发展理念不断创新，这种理念的创新，是政府在复杂的社会经济环境下，对农业保险制度的作用充分认知的结果，笔者及四川省委农业保险课题组在与上海市农委有关领导的座谈中，他们向我们阐述了上海市政府发展农业保险的理念：政府是农业保险制度的需求者，政策性农业保险工作的开展是各级政府的职责所在，并参股农业保险组织——安信的控股管理，对安信的经营，从发展规划和战略上提供引导。正是在这种先进理念指导下，上海市政府对农业保险高度重视，对农业保险发展的支持是全方位的，包括建立市一级农业保险风险基金管理委员会和市一级农业保险风险基金，成立专业性农业保险公司，对农业保险免征所得税、营业税、契税等税收，对保险公司进行经营费用补贴，对农民进行保费补贴，以提高保险公司的经营积极性，增强农户的参保意愿和投保能力，保障农业保险制度持续稳定发展。为保障政府的农业保险发展方针得到贯彻、落实，保障政府的作用得到充分发挥。
（三）制度环境改进：完善农业保险制度的财税支持政策
政府对农业保险发展方针和理念是通过一系列的政策工具得到贯彻和实现的。为保障农业保险稳定发展，上海市政府制订了支持农业保险发展的财政、税收政策。上海通过财政注入资金，建立了农业生产风险管理基金，通过该基金对农业保险和农业生产进行补贴，在财政补贴的分担比例上，市、区两级政府分别承担40%以上的补贴。补贴分为三个方面：一是水稻、生猪、能繁母猪等基本农业险种和农用机具、家禽、蔬菜、花卉、经济果林等其他险种进行补贴，农业保险财政补贴范围比全国其他省（市）大；二是对因遭受台风、暴雨、高温、高湿、冰雹等自然灾害和市场风险的生产者实行补贴，补贴的风险种类也远多于其他省份，不仅将自然灾害风险纳入补贴范围，而且还将市场风险等经济风险纳入补贴范围；三是对一些生产风险的预防性措施给予补贴，例如新农药的推广等。上海市政府实施农业保险财政高补贴政策，主要是因为上海经济发达，政府财政实力厚实，能负担得起农业保险财政补贴，同时政府的财政补贴政策还体现了通过农业保险推动上海都市型现代农业发展的战略规划。
（四）农业保险经营机制创新
（1）对农业保险实行“统保”
“统保”是指在一些基础险种中实行的、带有一定强制性的统一保险制度。实行“统保”是为了扩大农业保险的覆盖范围和覆盖面。由于农业风险具有典型的“共变性”特点，即相邻农田与农田、农场与农场之间具有较高的风险相关性，因此，只有保险标的足够多，才可以从地域上分散这种风险。同时，这也符合保险经验的大数法则，即一方面可以增加同类保险标的的数量，另一方面可以扩大分散风险的范围，使农业保险的经营趋于稳定。另外，“统保”还可以减轻农业保险展业的工作量和成本，在减灾、定损、理赔等各个环节上统一标准、统一手续，并便于对农业保险进行规范化、科学化管理。
（2）对农业保险实行“共保”
农业保险经营困境的一个重要因素在于它涉及非常具体、复杂的农业生产技术知识，并且每一个农产品品种往往都有不同的生物特性。由于保险公司技术和资金等力量有限，很难单独承担农业保险的所有环节。为了克服这个障碍，上个世纪90年代人保上海分公司农险部与上海市农业委员会等部门实行“共保”，即共同为种养业进行保险，依托兽医站、植保站、水产技术推广站、奶牛生产技术服务站等农技推广部门为保险公司提供技术方面的支持。“共保”制度实现了风险补偿与科技服务的有机结合，既解决了农业保险公司人员少、技术力量薄弱、定损经验不足等难题，又促进了农业科技在农业保险经营中应用，有利于构建“防赔结合、预防为主”的农业保险保障机制。
（3）以险养险
农业保险具有高风险、高赔付率以及涉及面广等特点，所以，农业保险经营基本处于亏损状态，且很难集聚风险基金。因此，上海将一些优良险种，例如农村建房险等，纳入农业保险体系，通过经营效益较好的农房保险来弥补农业保险亏损，支持农业保险发展，通过“以险养险”，保障了农业保险经营的持续稳定。多年以来，农村建房险的利润不但填补了农业保险的经营亏损，而且成为农业保险基金的主要组成部分，夯实了农业保险的发展基础。
（五）农业保险经营模式创新：以农业合作社为载体，构建农业保险制度的组织基础
2004年，上海进行了农业经济组织的改革，构建和推广农业专业合作社，以农业龙头企业为核心，以村为单位，以投保农业保险作为农户参加农业合作社的条件，鼓励分散型农户共同组建农业合作组织，通过农业合作组织提高农业保险经营组织化程度。为提高农业保险组织化程度，安信保险公司对农业合作社制订了优惠政策，合作社规模越大，财政补贴金额就越多。投保时，由合作社统一签单；赔付时，保险公司将赔款直接支付给合作社，再由合作社赔付到各个农户。并且在各乡镇成立了农业综合服务中心，负责技术服务工作以及同保险公司的接洽、协调。以合作社为农业保险运作的组织基础和业务平台，降低了农业保险的展业成本、管理成本，有效控制了道德风险和逆选择，提高了农业保险的渗透力，扩大了农业保险覆盖面，增强了农户的投保能力，提高了农业保险经营绩效，保障了农业保险制度稳定发展。
（六）产品、技术创新：上海农业保险制度创新的动力
首先，创新“三农”保险产品。从原来单一的农业种养两业保险扩大到了现有的涉农财产保险、农民人身意外保险、农产品质量保险、价格保险，保险品种由2004年的19个扩大到了现在的39个，并对农业、农村的生产资料和高产值作物保险也纳入补贴范围，满足“三农”发展对保险的需求。这些新产品的研发和创新标志着传统农业向现代农业、自然风险向市场风险、生产领域向消费领域的延伸，也标志着现代农业保险保障体系的基本建立。
