首先，我国复杂的农业风险环境、社会经济文化环境，导致农业保险创新成本很高，在没有政府支持的情况下，保险公司、农民不愿也无力进行农业保险供给和创新。我国领土辽阔，区域间自然资源环境、气候特征、经济发展状况等都存在很大差异，自然环境的复杂性导致农业风险环境非常复杂，加上缺乏气象、水文、地理、养殖等技术知识积累和创新的支持，导致农业保险创新的风险太大、成本太高，因此，作为理性人的保险公司不愿进行农业保险制度创新，而宁愿维持现状。另一方面，由于农业风险的区域性、共变性，即一地受灾，相邻地区也会受到影响，导致农业保险经营为维持稳定，必须在承保标的、经营区域尽量广阔化，才能在更大的时空分散风险。因此，农业保险的经营必须形成规模化、全国化，但农业保险规模化、全国化经营，必然导致组织成本、人员成本、展业成本的大幅增加，这对缺乏足够实力和规模的保险公司而言，这种规模成本难以承受。
其次，由于农业保险制度的公共产品属性，保险公司从农业保险供给和创新中获得的收益很有限，导致保险公司不愿进行农业保险创新，供给农业保险制度。从制度供给的潜在收益而言，保险公司能获得的收益较之于政府相当有限，农业保险经营基本上没有盈利，即使是盈利也是微利，甚至通过其它险种的盈利来补农业保险，即“以险养险”，大部分保险公司的最终目标还是借助农业保险开拓和扩大农村保险市场。笔者在中华联合保险公司、中国人民保险公司以及上海安信农业保险公司所进行的调研也印证了这一点。保险公司供给农业保险制度的私人收益不高，但社会收益却很高。由于农业保险制度公共产品的外部性，农业保险制度供给的收益将外溢给整个社会所获得，如农民获得了农业稳定产出的收益，市民获得质优价廉的农产品，政府获得农业稳定发展的政治经济收益。由于保险公司较低的私人收益与较高的社会收益的不一致，在未对这种收益进行补贴的情况下（如没有政府的财政补贴、税收优惠等政策扶持），市场交易的结果是，农业保险制度供给将远远低于帕累托最优水平。
对于农业保险制度的主要利益主体——农民而言，虽有农业保险制度需求，但缺乏农业保险制度供给的实力和能力。首先，家庭联产承保经营的农业生产制度下，农民的生产经营日益分散化、小型化，作为单个农业生产经营主体，农民虽然能认识到农业保险制度的潜在收益，但无力承受农业保险制度创新和供给的成本；其次，农民通过联合、合作创立农业保险制度，虽然历史上已有先例，国外也存在这种农业保险制度模式，但由于家族血缘文化的影响，中国农民在无外力强制干预下，很难在陌生人之间形成“非人格化”的市场交易关系和合作关系。由于缺乏合作性，农民群体内达成合作存在高昂的沟通、协调成本，高昂的制度供给成本导致农民缺乏供给农业保险制度的意愿。由于制度创新和供给成本远远大于所带来的收益。因此，无论是作为个体，还是作为群体的农民都缺乏供给农业保险制度的意愿和实力。
而像农村信用合作社等农村金融结构，由于其主体地位、角色和所掌握的政治、经济资源的限制，致使其更多的是扮演配合政府制度供给的角色，即次级行动团体的角色，甚至在一定程度上，为“搭便车”，常常扮演制度需求者的角色。
（2）中国特殊的制度环境致使保险公司、农民等相关利益主体面临较高的农业保险制度创新和供给的成本
中国几千年的政治传统下，政府对社会的一切资源形成了强大控制，在社会经济资源配置中处于绝对的支配地位，在社会力量对比中处于绝对的政治权力中心的地位，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”政府是绝不容许任何可能会威胁和挑战自己权威的异己力量的存在的。任何来自下层的改革和创举都会受到来自政治上层的疑惧甚至排斥。因为，任何制度变革都会带来社会各个利益阶层和利益集团的权力、资源的重新分配和力量对比的变化，必定会触动乃至损害特定利益群体和利益集团的利益。
首先，在高度集权的计划经济时代，政府控制了一切资源，政府主导了整个国家社会经济的发展，企业和个人都处于绝对被支配地位，没有经济活动和创新的自主权。在由计划经济体制向市场经济体制改革的过程中，政府逐步放松了对政治、经济、文化等社会各个领域的控制，放权让利，赋予了企业和个人的市场经济主体的地位，激发了企业和个人等微观主体的创新活力。由于政府主导和安排的自上而下的制度创新与企业、个人等微观主体对制度创新的需求相适应，社会摩擦很小，使自上而下的改革和制度变革获得了来自社会各个阶层的广泛认同和高度支持，从而形成了支持和推动改革发展的强大合力，推动了改革的顺利进行。但是政府对社会经济各个领域控制的放松并不等于取消了这种控制，政府在社会力量对比中的绝对支配地位并没有改变，政府对经济领域的干预并没有显著减弱。由于受到来自政府政策的政治约束，企业、个人的自主创新空间还相当有限，制度创新活力并没有得到全面释放，自下而上制度创新的风险和成本还相当高。
其次，保险公司、农民等微观主体的创新只有符合政府这个权力中心的利益和国家政策框架后，才能得到政治权力中心的确认和支持，否则由于得不到来自政治权力中心的追认和支持，保险公司、农民等民间主体的创新将面临极大的成本和风险。任何局部的自下而上的制度改革和制度创新，只有得到作为政治权力中心的认可和赞同后，才能获得合法性，才能将局部创新进行推广，实现制度替代的制度变革。否则，由于得不到来自政治上层的认同和支持，任何局部的、自下而上的制度创新都很难持续，更不用说实现制度的变迁。保险公司和农民的农业保险制度创新也只有在获得政治决策层事后确认和支持后，这种创新才能扩散，从而获得制度创新的巨大潜在收益，实现农业风险管理制度的变革和农业保险制度的变迁。政治决策层的认同、事后追认和支持来自于农业保险制度的创新不仅不会损害政府的政治经济目标，而且有助于政府实现其政治经济目标。但是，政府、保险公司、农民之间的利益目标并不都是高度一致，个人福利与集体福利之间也不是完全一致，会存在利益冲突。当保险公司、农民等利益主体进行农业保险创新与政府的政治经济目标不一致，甚至相冲突时，这种创新不仅不能得到政府的支持，而且还可能会面临来自政治决策层的政治、经济处罚的风险，如公司被整顿、公司管理层被撤职等。这也是1955年中央决定停办农业保险以后，保险公司和农民对此虽有反对意见，但也不敢违背中央的意志，因为，一旦违背中央的政策意见，将面临极大的政治风险，而且这种风险和成本远远大于农业保险制度可能带来的收益，导致保险公司、农民不愿也不敢继续开办农业保险，致使农业保险制度陷入近三十年的停顿。
（3）文化约束、风险认知和学习成本对农民的农业保险制度供给意愿的制约
在封闭式小农经济的经济基础上，中国形成了以血缘认同为核心的家庭（家族）本位文化传统，并构筑了一整套基于家庭本位、家国一体的集体认同意识和道德伦理体系，形成了绵延千年的家国同构、家庭本位的家族文化。这种以儒家伦理和传统习俗为核心的非正式制度有效地调整、协调、规范着个人与集体、个人与家庭、个人与国家的关系，并在长期伦理道德教化下，内化于广大农民的共有信念、认知体系，从而有效指导着广大民众的行为选择和价值导向，构筑起一个和谐、有序、稳定的社会秩序，有效地维护着传统农耕文明的稳定、延续。但这种非正式制度延续越久，“文化堕距”现象就越明显，即作为上层建筑的意识形态、文化传统、伦理道德等非物质文化的变化滞后于作为经济基础的生产力等物质文化的变化。制度就越来越刚性，在面临环境变化时，日益缺乏协调性、适应性和自我纠错功能，从而产生“路径依赖”（path independence）。
传统文化、伦理价值内化于农民的“共有信念”体系（common faith），并成为指导农民行为的有效规范、准则，塑造着农民的行为，使之成为与传统文化相融合的社会人。这种“共有信念”约束着、限制着、塑造着农民的风险认知和行为选择，形成了一种依赖家庭、依赖政府的心理倾向，也制约了农民在面临新环境、新知识、新信息时的“适应性效率”（Adaptive Efficiency）和“适应性学习”（Adaptive Learning）。当面临新的风险管理方式——现代农业保险制度时，农民对现代农业保险的认知和学习，从而将这种“适应性学习”所获得的知识内化于“共有信念”、“认知模式”，并改变其固有风险态度和风险管理行为选择，是一个缓慢的过程。农民对现代农业保险制度“适应性学习”的效果取决于这种制度知识与其原有知识体系、思想信念的相容性，取决于农民的知识结构和认知体系对农业保险知识的接纳能力。如果环境越封闭、越闭塞，新知识、新信息获取的渠道越窄，农民从外界所学习、吸纳的新知识、新信息就越少，原有伦理价值观、习俗惯例对农民行为的影响就越大，农民对新的生产方式、生产技术、风险管理制度的接纳、吸收和内化于其知识体系的能力就越差，那么农民对创新和变革的态度就越保守，需求意愿就越弱。由此导致农民所学习、了解、掌握的现代经济文化知识、风险管理知识、农业生产技术更为有限，对现代农业保险的认知就更为模糊，也就更难形成支持和推动农业保险制度演化的意愿和动机。
笔者在调研时发现，大部农民对农业保险的了解相当有限，大部份农民的保险知识非常匮乏，把农业保险简单等同于政府的补贴、救助、救济等，认为是党和政府对广大农民的关怀。由于受教育程度低，知识结构老化，对新知识学习、吸纳能力差，导致这种认识在中老年农民中还相当普遍，中老年农民的这种风险认知更加制约了农业保险制度供给意愿，对农业保险也就产生“可有可无”的常见心态。
随着改革开放，农村封闭的社会环境已发生巨大变化，对外开发、城乡互动、户籍松动、进程务工，农民的生产生活方式日益多元化。在不断开放的社会经济环境下，农民所了解的新知识、新信息也越来越多，原有的伦理道德、思想信念、习俗传统在受到新文化、新思想、新理念的不断冲击下，逐步发生改变；在日益开放的社会经济环境下，农民对农业保险的认知也在逐步加深，农民所学习、了解和掌握的现代保险知识、现代金融知识越来越多。当这种“适应性学习”达到一定阶段，新知识、新信息的积累达到一个制度创新的临界值时，农民的原有信念、知识体系、认知结构将发生根本改变，最终带来农民风险态度和行为模式的根本转变，这就是制度变迁的心理机制，通过环境刺激→信念危机→心理调整→适应性学习→认知模式改变→重构新的共有信念这样一个发生认识机制和心理适应机制实现作为制度的“共有信念”的替换、改变，从而以适应制度变迁。
但是在社会转型的漫长过程中，传统的习俗惯例、认知体系和思想信念要一下子就被替代和改变是不可能的。在强大思维惯性的作用下和传统观念的约束下，农民对过去的一套思想信念和认知体系仍然依依不舍，对新的思想信念和认知体系又感到措手不及和茫然无措，旧的“共有信念”未彻底解体，而新的“共有信念”未完全确立，形成了一种制度转型期所特有的“群体性错位心理”，从而将限制农民在思想信念层面对现代农业保险的认可程度、接纳程度。
3.2.2中国农业保险制度供给的约束条件
中国农业保险制度的供给，主要取决于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。现有的政治秩序以及现存制度安排的一整套基本原则，都将影响政治秩序在对农业保险制度安排的需求发生变化时作出反应的能力和意愿。政治秩序在某种程度上关系到如何组织具有公共物品性质的农业保险制度的供给。对农业保险制度的需求是建立在得到目前所得不到的这样一个基础上的，所以，它是因时因地而异的，它取决于现状。农业保险制度的供给，情况也是如此。有很多重要因素影响政治秩序提供新的农业保险制度安排的能力和意愿。这些因素包括制度设计的成本、现有的知识积累、实施新安排的预期成本、法律体系、现存制度安排、规范性行为准则、公众的一般看法以及居于支配地位的上层强有力决策集团的预期净利益。
（一）宪法秩序对制度供给的影响
在我国，党的领导地位是由宪法赋予的，因此基本政治秩序不仅由国家的根本大法——宪法来界定，而且还由全国党代会通过的党的重要决议来界定。宪法秩序为农业保险制度安排规定了选择空间，限定农业保险制度变迁主体的行为选择空间，并影响着农业保险制度变迁的进程、方式和路径。
