强制保险存在的社会政策基础是保护社会公众，尤其是弱势群体。15为了防止大量受害人在遭受严重损害后不能够获得赔偿，从而影响到社会秩序稳定，有必要设计强制保险制度，以之分散风险，使受害人能够迅速获得赔偿。在绝大多数情况下强制保险的立法目的正是保护社会公众的利益。基于这一立法目的，强制保险的构成要件至少包括如下三个：1．强制保险对象面临的风险巨大。风险巨大意味着发生事故的频率相对较高，事故的发生率偏高促使国家通过强制保险的办法分散风险；2.事故造成的损失巨大。如果损失较小，没有必要通过保险的方式化解危险，更没有必要强制分散危险；3.责任人赔偿能力有限。由于责任人赔偿能力有限，致使受害人的损失无法及时获得赔偿，或者无法获得全部赔偿。倘若责任人赔偿能力巨大，能够轻松赔偿受害人，国家自然没有必要通过强制保险的办法强制分散风险。因此，强制保险一般体现在两类领域：
第一类领域是具有高度危险性且进入该领域无需太高资金要求的领域。以机动车第三者责任险为例，设立该保险是因为因机动车所引起的交通事故频繁且后果严重，机动车所有人和驾驶人很有可能赔偿能力不足，如果不实行强制保险将会有大批因交通事故致伤致残的人生活无着落。目前，我国大多数强制保险都属于这类领域。
第二类领域是虽然进入该领域有很高资金要求，而且事故发生机率也很低，但一旦发生事故将是极其严重，单靠一家企业是无法承担全部赔偿责任的。典型的例子就是台湾的核子损害责任强制保险，虽然核电厂都财力雄厚，但是一旦发生事故，后果不堪设想，并非一家核电厂所能承担，如不实行强制保险可能会使许多受害人无法得到足够的赔偿。
然而，我国1951年制定铁路旅客意外伤害强制保险条例时，立法目的并非完全保护社会公众，而是希望通过强制保险，一方面补偿公众的损失，另一方面“普遍第开展人民的储蓄，增加国家财政收入；协助全国主要财富的调查；通过大范围强制保险，有条件地降低保费。”16立法目的如此，导致当年的强制保险多数不符合上述强制保险的要件。
显而易见，铁路旅客意外伤害强制保险并不符合上述强制保险要件。首先，旅客乘坐火车风险并不巨大。众所周知，火车是所有运输工具中最安全的一种；其次，铁路运输风险的损失也并非巨大。由于火车运输的安全性，铁路运输的损失并不巨大；最后，铁路部门的责任承受能力巨大。铁路作为一个巨大的财团，完全有能力承担每年的风险责任。因此，铁路旅客运输，无须强制保险。
三．铁路旅客意外伤害保险的投保主体探讨
我国目前实施的强制保险，其投保主体是旅客，但是，旅客作为铁路意外伤害强制保险的主体是否合适不无疑问？从各个方面来看，即使铁路运输是一个高风险的领域，有必要进行强制保险，旅客也不是投保的合适的主体。
1． 从道德正当性上来讲，强制可能承担责任的一方分担风险更具有道德上的正当性。我们查阅了一些涉及到旅客意外伤害强制保险的案例，在涉及到旅客死亡的多个案例中，法院都判决铁路部门同时支付保险金和损害赔偿金，可见，大多数强制保险的索赔的案件同时也是铁路运输部门应当承担损害赔偿责任的案件。比起旅客来说，将铁路部门视为旅客意外伤害的潜在责任人显然更合适，也就是说，让铁路部门分担风险更具有道德上的正当性。
2． 从经济公平性来讲，强制从危险行为中营利的一方承担风险更具有公平性。旅客虽然可能从铁路运输中获益，但并非从中营利，相反他们还要支付票款，他们是消费者，在支付保费后不能从铁路运输中获得补偿。而铁路部门则经营旅客运输，仅在2004年就有592亿的客运收入。17根据“谁受益谁承担风险”的原则，显然铁路部门更应当承担铁路运输带来的风险。
3． 从社会效果上来讲，强制有能力预防风险一方投保，能够发挥保费的杠杆作用。比如，如果在风险增加时提高保费，反之将降低保费，则投保方就会有预防风险的动机，从而有效地减少事故的发生。对于旅客而言，即使他们愿意减少乘车风险而采取相关努力，也不会对乘车风险有太大影响，所以让旅客投保，保费就起不到减少风险的杠杆作用。如果强制铁路部门支付保险，并根据其在行车安全方面的绩效来增加或减少保费，就可以敦促或激励铁路部门就会采取措施减少风险，而铁路部门的努力将会极大提高行车的安全度。
所以，笔者认为，铁路旅客意外伤害保险不应当将旅客作为投保人。
三．铁路旅客意外伤害保险的改革方向
既然我国铁路意外伤害强制保险不应当实行强制保险，更不应当由旅客投保，那么，有人不禁要问，旅客乘坐火车发生意外伤害，其损失如何补偿？
现行的制度是：一方面，铁路通过旅客意外伤害保险制度进行赔偿，依照1992年6月1日铁道部发布《关于提高铁路旅客意外伤害保险金额的通知》，赔偿责任限额为2万元（1951年的赔偿金额为1500元）。另一方面，铁路应当支付铁路运输损害赔偿，该项赔偿依1994年出台的《铁路旅客运输损害赔偿规定》，最高限额为4万元。从此前法院的判决看，这两项赔偿并行不悖，旅客可以获得两方面的赔偿。但是，赔偿的最高限额也只有6万元。这一赔偿数额明显低于最高人民法院所确定的人身损害赔偿数额。一个强大的铁路财团在造成他人人身伤害时，赔偿数额尚不及普通人造成他人伤害的赔偿数额，显然有失公允。
笔者认为，针对铁路部门对乘客人身伤害的不公正赔偿，我国应当对上述制度进行如下改革：
（一）废除赔偿限额制度。我国铁路运输中存在的问题不是铁路部门赔偿能力不足，而是赔偿不足，究其原因是在1994年铁道部发布的《铁路旅客运输损害赔偿规定》中规定了赔偿限额制度，以旅客死亡为例，该规定将赔偿数额限定在4万元以内，而法院在人身损害赔偿案件中则动辄判决10万元的死亡赔偿额（有学者推算，如果受害人是北京地区居民，则赔偿额在20万左右）。正是该规定的存在，使得铁路部门有理由不依照通常的人身损害赔偿标准进行赔偿，造成财力大、赔偿反而小的反常现象。因此，要对旅客进行全面保护，就必须废止赔偿限额制度，而改用通行的人身损害赔偿计算方式。
（二）由保险公司推出铁路承运人责任保险
铁路旅客承运人责任保险为自愿保险，该保险产品为自愿保险，由铁路部门自愿购买，发生铁路旅客意外伤害事故时，保险公司在赔偿责任限额内对受害人进行赔付。由于铁路运输事故率非常之低，而且铁路部门赔偿能力雄厚，完全能够保证受害人获得赔偿，因此，此种保险产品不必设计为强制保险，各铁路部门是否购买，依各自情况自主决定。
（三）由保险公司推出铁路旅客意外伤害保险
铁路旅客意外伤害保险遵循一般意外伤害保险的规律，设计为自愿保险，由旅客于购买车票时自愿购买。如果旅客认为铁路运输相对安全，完全可以不购买该种保险。发生保险事故时，由保险公司对旅客进行赔付。值得说明的是，倘若铁路部门已经购买了承运人责任保险，旅客自己又购买了意外伤害保险时，旅客有权获得双份赔付。
四．结论
五十五年前，铁路客运、航空客运、水路客运同一天开始施行强制保险，时至今日，航空和水路旅客强制意外险的坚冰早已打破，1993年航空旅客意外险改为自愿投保；2001年轮船旅客意外险也改为自愿投保。公路客运虽然还没明文废止强制意外险，但随着《道路运输条例》的实施，“公路承运人责任强制保险”已经全面铺开。由于该保险与公路旅客意外险在保障利益方面明显重复，因此公路旅客意外险事实上已不再强制投保。可见，航空、公路和水路运输针对旅客的强制意外险已被明令废除或事实上被废除，仅有铁路客运仍然坚持强制意外险显然已不合时宜。18
