这只是中国铁路管理体制改革的一个缩影。2005年3月18日，铁道部宣布撤销全国41个铁路分局，结束了中国铁路系统长期以来实行的四级管理体制，即“铁道部—铁路局—铁路分局—站段”的管理体制，而代之以“铁道部—铁路局—站段”的三级管理体制。此次改革后，41个分局得以撤销，全路的站点数量减少了约30%，分流员工约2万人，每年将可节约各项成本11亿元。
这次牵筋动骨的改革，重要背景是铁路运能的持续紧张。据铁道部统计，2004年3月春耕时节，全国的运输车皮每天需求量超过28万辆，而铁路能够满足的运力不足10万辆，结果部分农用物资无法按时送达，影响了一些地区的春耕。有数据显示，中国铁路目前在以世界6%的营业里程，完成着占铁路运输总量24%的运输任务。扩大铁路规模迫在眉睫。
在2006年全国铁路工作会议上，铁道部部长指出，“十一五”期间，中国将建设铁路新线19800公里，其中客运专线9800公里。2010年全国铁路营业里程达到9.5万公里。届时，发达的铁路网将初具规模，并形成客运专线、城际客运铁路和既有线提速线路相配套的32000公里的快速客运网络。到2010年，各大区域之间大能力货运通道网络和快速货运网络也将初步形成。
要实现上述目标，必须解决两大问题：一个是铁路建设投资不足问题。目前铁路资金主要来源于国家专项拨款、国债和地方政府投资、银行贷款等，由于铁路建设耗资巨大，故资金供给严重跟不上需求。以目前的投资铁路建设价格计算，新建1公里铁路在一般路段需上千万元人民币，在高等级的客运专线段则高达上亿元人民币。另一个是铁道管理体制问题。铁路就属性而言，具有自然垄断性，国家对它的管制应达到两个目标，其一为实现社会福利最大化，其二为被管制行业能够获得适当的收益。为了在保证安全的“公共事业”与需引入竞争的“垄断行业”间求得平衡，就有必要将铁路建设分为公益性、非公益性两类。目前，铁路部门仍是政企合一，铁路运输企业的主要经营权大体集中于铁道部，铁路运输企业的责权划分不清晰，广泛存在着依赖铁道部的行政手段来增加自己收益的情况。
因此，尽管铁路管理体制在进行着上述诸多改革探索，但其总体给人感觉要慢于民航、电信等行业的改革，仍然在起步阶段的泥泞里蹒跚，面临着严峻的考验。
案例分析提示与思考：
1. 结合案例，根据行政职能的原理，分析我国的铁路改革。
2. 若你是铁路改革的决策者，你觉得怎样才能真正地推动我国铁路改革？
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1.长期以来，我国铁路系统实行铁道部、铁路局、铁路分局、站段的四级管理体制，管理层次多，尤其是铁路局和铁路分局都是法人，职能交叉，管理重叠，相互掣肘，效率不高，对铁路发展形成了不利影响。铁路提速与机构精简是一根链条，中间环节过多，势必影响整个链条的运行速度。因此，从2005年3月18日开始，全国15个铁路局（含青藏铁路公司）中设有分局的10个铁路局撤销铁路分局，铁路系统开始实行铁路局（集团公司）直接管理站段的管理体制。同时，这次改革还新成立太原、西安、武汉3个铁路局，加上现有的15个铁路局（公司），全国铁路共设立18个铁路局（公司）。各铁路局将成立适应直接管理站段的调度指挥机构，对铁路局管辖范围内的运输工作统一指挥、集中调度，而机车交路、客车担当、乘务制度、列车安全技术检查区段按现状维持不变。
2.目前，我国铁路行业的改革力度和范围大都停留在浅层次上，尚未触及产权制度，铁路现行管理体制存在的问题仍然十分突出。铁道部仍然维持着以高度集中、大动脉和半军事化为特点的运营管理体制，最重要的问题是政企不分、监管者与经营者混为一体。铁道部既是全国铁路行业的政府主管部门，又是企业的直接出资人，一边行使着国家铁路生产、制定客货运输市场战略的政府职能，一边又担负着铁路国有资产保值、增值的企业职能。铁路运输企业只相当于政府的附属机构和生产车间，难以真正面向市场，自主经营，自负盈亏，自我发展，严重限制了我国铁路的发展。
3.我国原有的政府职能的配置基本上是在计划经济体制下逐步形成的，政府把过多的社会责任和事务矛盾都集中在自己身上。随着经济体制改革的深入开展，特别是随着社会主义市场经济目标的确立，从计划经济向市场经济的逐步转变，市场在资源配置中的基础性作用明显增强。在这种新的历史条件下，过去的那种政府职能已经到了不改就难以为继的程度。
4.单纯的自由放任经济不能实现市场经济的均衡运行，过分强调政府干预又会使经济失去效率和活力。市场经济的运行不能没有政府的干预，也不能没有市场的调节。在市场经济体制下，政府与市场相互关系的总原则是：市场机制能够解决的，就让市场解决；政府只管市场做不好和做不了的事；政府引导市场，市场调节企业。
案例7：乡镇财政困境⑦
为了“切实抓好财政收入”，某省一镇政府竟出台红头文件，要求基层干部罚款、收费，每位干部创收指标为4000元。虽然这起“创收”闹剧很快草草收场，但基层政府明知与中央一号文件精神相悖，还硬着头皮发文件搞“创收”，其深层原因引人深思。
2005年7月22日，某省一镇政府出台一份红头文件，在全镇干部中间引起轩然大波。因为这份政府文件要求他们执行一项特殊的“任务”：到各村组搞罚款创收。这份文件题为《关于切实抓好财政收入的通知》。题头深红的“XX县XX镇人民政府文件”字样十分醒目。
通知开头说明了这次创收的背景：“我镇财政形势十分严峻，已经严重地影响着各项工作的顺利开展和社会事业发展及机关工作正常运转，为克服困难，消化矛盾，经镇政府研究，本着应收尽收和量化考核的原则，切实抓好财政收入工作”，提出全镇计划完成15.2万元的财政创收任务，按其划分的4支工作队将任务分摊，如计划生育工作队的任务是4万元。
文件还列举了令人眼花缭乱的创收清收项目，除了计划生育社会抚养费、“三查”违约金、退耕还林禁种处罚、滥砍乱伐罚款等，还有一些“土生土长”的罚款项目，如“非法同居”、“打架斗殴”、“农用车违章拉人”等。
为使工作得到有效贯彻，文件要求这次创收“采取政府组织协调、部门协作，集中时间、集中人员的办法，做到村村过，组组清”。创收任务还与干部工资挂钩，“月进度达到任务总额的20 %，由工作队队长签字后方可发放工资”，并且要求“把财政创收工作列为干部考核的重要内容之一，对完不成任务的年终不得评为合格（称职）干部，不得享受年终一次性奖金。”
由于个别干部及时向有关部门反映，引起了市和县领导的重视，XX镇的这一创收“奇招”还未实施就胎死腹中。8月10日，XX县委、县政府责令XX镇党委、政府立即纠正错误。当天，这份离奇的红头文件被发文废止。8月13日，XX县委、县政府对此在全县通报批评。
记者随意走进镇政府一间办公室。听说记者前来采访此事，一些干部围了上来，苦笑着诉说他们的痛苦“创收”经历：这种创收已存在几年了，只不过都是光干不说，领导都是心照不宣。今年出了红头文件，形成文字性东西就显得特别滑稽。全镇除7名办公室和后勤人员外，38名干部都有任务，每人任务标准是4000元。四个工作队分别由一名镇党委副书记、两名副镇长、武装部长等担任队长，连根本没有任何执法权的扶贫办、文化站、经管站、畜牧站等部门都得抽出干部参加创收工作队。
背上“创收”任务，干部们十分无奈。“这种通过罚款增加的财政收入叫非税收入，每个干部都有任务，如果定下的任务完成不了，工资就要被扣发。”一些干部因为完不成任务，春节过年的钱都没有。少数干部为了能领上工资，被迫向银行或私人借贷，XX镇为此借贷最多的一位干部借了五六千元，直到不久前退休了也没将这笔债还清。
记者在该镇下辖的几个行政村了解到，这份文件虽然出台，但在基层还没来得及实施。当谈及这份文件中的罚款项目，如非法同居、打架斗殴等，许多村民都哈哈大笑。
案例分析提示与思考：
1．乡政府的行政职能是什么？即乡政府究竟该管什么、怎么管？
2．请分析本案例中政府红头文件中存在的问题。
3．结合案例，提出现阶段乡镇财政摆脱困境的正确途径与对策建议。
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“红头文件”并非法律用语，是老百姓对“各级政府机关（多指中央一级）下发的带有大红字标题和红色印章的文件”的俗称。从制定机关的权限来看，行政法规的制定机关是国务院，规章的制定机关是31个省、自治区、直辖市人民政府，49个较大的市人民政府，以及国务院各部门、各直属机构和具有行政管理职责的直属事业单位。而一般“红头文件”，有行政管理权的行政机关在行政管理工作需要时就可以制定。可见，“红头文件”实际上有广义与狭义之分。
广义的“红头文件”就是从字面理解的带红头和红色印章的，既包括行政机关直接针对特定公民和组织而制发的文件，也包括行政机关不直接针对特定公民和组织而制发的文件，以及行政机关内部因明确一些工作事项而制发的文件。狭义的“红头文件”是专指行政机关针对不特定的公民和组织而制发的文件，这类文件对公众有约束力、涉及到他们的权利和义务，也就是法律用语所称的行政法规、规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件。公众所关心关注的，应该是指狭义上的“红头文件”。
问题的“红头文件”都会有具备以下共同特点：一是设定公民义务或剥夺公民权利无法定依据；二是违反国家行政处罚法，擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的；三是无行政审批设定权的机关，擅自设定行政审批事项或增加行政审批环节和条件；四是规范性文件制定技术上不够规范；五是强调管理相对人义务多，规定管理机关责任和制约措施少等。
案例8：城市供热纠纷⑧
位于渤海湾鲅鱼圈的某开发区是个国家级经济技术开发区，区内有一家开发区管委会授权的“独家集中供热”机构——某某开发区热电公司。眼下正值东北地区冬季供暖期，记者却发现这家热电公司的烟囱并不冒烟，而开发区里有大小300多台锅炉，到处可见吐着白雾的烟囱。开发区热电公司总吕经理告诉记者：“自从4月份唯一一家用户走后，企业就一直这样了。”
既然是“独家集中供热”，为何最后既不“独家”也不“集中”呢？既然是“独家集中供热”，为何只有一家用户，而且最后人家还要“出走”呢？带着这些问题，记者进行了深入采访。
1995年，某节能实业发展公司与某经济技术开发区房产总公司合资建立了XX开发区热电有限公司，计划投资总额为2. 8亿元。公司章程规定：“建设热电厂的规模约是3台75吨的次高压循环流化床锅炉，2台12 MW等级的汽轮发电机组。”在其后的公司成立会上，开发区管委会一名主管城建的副主任一马某，成为热电公司的副董事长。转年，这位副主任代表管委会与XX省热电总公司签订的协议中，授予某开发区热电公司作为鲅鱼圈地区“独家集中供热单位”。
在双方签订的合同中还有“保证公司获得在整个开发区的独家供热专营权和新增用户供热权，所有入区的新增用户必须与公司签订供热合同。”在公司章程中还规定“根据市物价局规定，蒸汽热电价销售的相应产品，随成本税金费用的变化定期调整，以保证投资至少15 ％的回报率。”
热电公司的营业条件可谓得天独厚。但就是这样一家“自己授权独家供热”的企业，把集中供热的好事办成了一厢情愿的坏事。
按计划，眼下该是这项于国于企业有利的工程投产两年，获得经济效益和环保效益的时候。然而，记者了解到该企业目前只有3台10吨锅炉，投资2000多万元。与计划中的3台75吨锅炉供热面积近百万平方米的规模相去甚远。
与热电公司一墙之隔的某某渤海天然食品有限责任公司是热电公司的唯一一家用户。他们在一条生产线上，从高低温豆粕中连续提取大豆蛋白、核酸、民黄酮、皂甙低聚糖等，所以生产用蒸汽成为企业的命脉。
据这家公司总经理姜某介绍：“4年前在开发区领导三请之下，我们来到鲅鱼圈落户。当整体规划设计方案上报给管委员审批时，自建锅炉一项，被开发区有关部门砍掉，尽管我们多次向管委会说明企业生产工艺的特殊性，要求自建锅炉，但管委会认为开发区集中供热的方案不能改变。为此给了我们郑重承诺：如果使用集中供热，影响生产，可以同意你们自建锅炉。”
到了2004年11月25日，渤海天然食品有限公司投产。但令姜某想不到的是，他们也就成了“独家集中供热”的唯一用户。他说，尽管自建锅炉生产蒸汽每吨成本只有60左右，但考虑到集中供热于民有利，我们宁可多拿点钱，率先加入，以每吨125元的价格购买热电公司的蒸汽。
