④发展前景的渺茫
一批民办二级学院按照文件的精神，积极申报独立学院，它们通过贷款完成了校园建设，基本或完全达到了国家政策要求的标准。但按规定，暂缓报批的民办二级学院在招生层次上只能招收专科学生，招生数量有限。同时，巨大的贷款利息让这批民办二级学院发展困难重重，独立学院申批的困难与不确定性使一些投资方对学院的发展充满疑惑，国家没有出台相应的政策来解决这些遗留问题，个别投资方已无心再办学，很难保证这些民办二级学院老师及学生的正当权益，这些学院处在随时停办的状态。
⑤资产的处置
一些民办二级学院的发展历史较长，已形成了相应的资产，由于教育的投入大，回收慢，如果一旦停止这些学校的招生或改变其用途，其资产将严重贬值。作为教育投资，属投资大、资产专用性高的产业，如果办学单方面终止或其他风险，其资产转让很困难，而且可利用价值大大降低，民办二级学院经过几年的发展，已形成一批优质的资产，如不加以利用，则存在着资产贬值及流失的危险。这部分资产中主要是投资方的投入及学费，一些投资方为了达到政策的要求，通过贷款等多种渠道，新修或扩大原来的校区，但招生规模，学费标准及独立学院数量的限制，使这些民办二级学院未来之路将异常坎坷。
一方面，一些民办二级学院办学水平高，社会声誉好，因受独立学院数量的限制，不能再申办为独立学院，从而造成这些学院发展缓慢，甚至摇摇欲坠，苦苦挣扎；另一方面，申办学校在布局独立学院时，没有考虑到后面的数量限制，也造成了一系列的问题。如一些公办学校存在几个民办二级学院，由于数量的限制造成这些民办二级学院的发展面临种种困难。还有一些公办学校，草率与一些学校签约，拼凑去申办为独立学院，投资方基本没有什么投入，学校也没有对整个独立学院的布局作全面的规划，造成了极大的不公平。
（3）民办二级学院的艰难突围
“独立学院为高等教育的大众化作出了杰出的贡献。但是，未申办或暂缓申办为独立学院的民办二级学院，在发展过程中出现了许多的遗留问题，需要一系列配套措施来保障原有民办二级学院的利益。目前，经过几年的发展，民办二级学院通过各种方式来摆脱发展的困境，主要有以下方式来解决办学的困境。”134
①合并
“一些民办二级学院由于自身条件的限制，加上投资巨大，一旦在招生数量及学费标准上加以限制，其发展不可避免受到很大的冲击，自身经营困难重重，由于资产专用性等特点，将民办二级学院卖给申办学校也是一条明智的选择。从2004年到现在，一批民办二级学院被收归到申办学校或民办学校中。
②转制
一些民办二级学院自身条件较好，无论在硬件建设还是实验设备上都有较高的标准，加上国家提倡民间资本进入职业教育领域，培养社会急需的应用型人才，一些民办二级学院通过申办为民办职业技术学院来摆脱发展的困境。
③挂靠
一些大学以前没有发展民办二级学院，所以不存在着独立学院。一些条件较好的民办二级学院由于受公办大学申办独立学院数量的限制，解除原来大学的合作关系，通过与这些大学联合，共同申报独立学院。
④改制
一些发展起来的民办二级学院，其专业的设置与申办学校存在着互补，公办学校则采取改制的方式，将原来公办的系或学院与这些民办二级学院重组，组建成公办大学下面的内设民办二级学院。如四川师范大学就是采取这种做法，这部分主要是针对艺术类专业二级学院。 10.2.2 资产过户的制度设计与完善
近年来，独立学院已经成为高等教育事业的重要组成部分，为地方经济和社会发展作出了积极贡献。但是，由于独立学院建立的时间普遍较短，在发展中还存在一定的问题，其中独立学院的法人财产权没有落实成为制约独立学院健康发展的重要因素。依法规范独立学院的法人财产管理，积极做好资产过户工作是维护独立学院法人财产权，保护投资方合法权益，促进独立学院健康发展的迫切需要。
10.2.2.1 独立学院资产过户政策及现状
首先，独立学院资产过户相关政策规定
《民办教育促进法》第一次明确了民办学校法人财产权这一概念。其35条规定“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”。第36条第1款规定“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。有关民办学校法人财产权的这些规定，基本上与《公司法》有关企业法人财产权的规定相吻合。这样的规定对于确立民办学校的办学自主权、保证其按照教育规律办事、维护学校的安全稳定运行具有重要的现实意义。国办发[2006]101号文规定“独立学院要落实法人财产权，出资人按时、足额履行出资义务，投入学校的资产要经注册会计师验资并过户到学校名下，任何组织和个人不得截留、挪用或侵占”。教育部25号令《民办高等学校办学管理若干规定》（2007年2月6日发布）要求民办高校要在一年之内将资产过户到学校法人名下。
教育部26号令《独立学院设置与管理办法》（2008年4月1日实施）（以下简称《办法》）总结了几年来试办独立学院的经验与教训，文件针对独立学院资产过户进行了详细的规定。
①关于资产过户期限的规定：
未完成资产过户的独立学院，自《办法》施行之日起1年内完成过户，在独立学院续存期间，举办者不得抽逃办学资金，不得挪用办学经费。财产过户能从根本上保证独立学院的资产由学院依法管理和使用，避免其他组织和个人违规运作学校资产，防范办学风险。第十二条规定独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期（1至3年）内过户到独立学院名下。本办法施行前资产未过户到独立学院名下的，自本办法施行之日起1年内完成过户工作。同时，《办法》第五十六条规定独立学院资产不按期过户的，由省级教育行政部门责令限期改正，并视情节轻重，给予警告、1至3万元的罚款、减少招生计划或者暂停招生的处罚。
②关于资产管理制度的规定
《办法》第三十九条规定独立学院应当按照国家有关规定建立财务、会计制度和资产管理制度。独立学院资产中的国有资产的监督、管理，按照国家有关规定执行。独立学院接受的捐赠财产的使用和管理，按照公益事业捐赠法的有关规定执行。
③关于出资人“合理回报”的规定：
《办法》第四十三条规定独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。出资人取得合理回报的标准和程序，按照民办教育促进法实施条例和国家有关规定执行。各省也按照国家政策的精神，相应出台了相关的规定。
一系列政策的出台无疑表明了政府要对此类不足以保障资产稳定的独立学院进行整肃和规范的决心。掌控着独立学院的招生、学历文凭等生存与发展权的教育行政部门，如今给出了落实学校法人财产权的期限，将有助于独立学院建立稳定的教育教学秩序、规避办学风险、保护师生及各方合法利益，比如防止出现投资方的公司资金链出问题连累学校，以及投资方席卷公司资金出逃导致学校倒闭之类的事件。
其次，独立学院资产过户的现状
根据2006年《教育部办公厅关于对普通高校、独立学院办学条件等有关问题核查情况的通报》文件的精神，通报了对完全靠租赁土地和教学行政用房办学的6所独立学院，原则上不安排其招生；对自有土地、教学行政用房均不达标的5所独立学院，及自有土地或教学行政用房不达标的33所独立学院减少招生；对资产未过户到独立学院名下的189所独立学院，予以通报批评。从中可以看出全国独立学院没有过户的占很高比例，当然，没过户的原因也各有不同。目前，全国绝大多数独立学院的资产过户还没能完成。
①独立学院资产过户的障碍
对于新办的独立学院来说，资产过户比较容易，国家通过清查核算，按投资方申请进行过户。但许多独立学院办学时间比较长，情况相对复杂。学校在滚动式的发展过程中，规模由小变大，资产的构成中既有投资方的原始资金，也有发展过程中的积累资金，还有举办方或者投资方以个人及其公司为担保的贷款，同时还包括有关人员多年来的创业投入、增值、报酬与待分配积累等，情况十分复杂。
②产权的多元化决定资产过户的困难
独立学院根据投资主体的不同来划分，主要分为3种产权类型：第一类是公立高校与企业创办的独立学院；第二类是公立高校与地方政府或国有企业事业单位利用公共资源创办的二级学院；第三类是公立高校单独举办的独立学院。
第一类合作类型的投资方为为企业，资产过户相对容易。但对于后面二种类型投资兴办的独立学院，资产过户则存在很多的困难。一是公立高校利用闲置的土地资源和教学资源办的独立学院，在这种情况下资产过户涉及方方面面，属于国有资产转移，要通过国资委等部门的同意及履行相应的程序，并不是简单的一个土地使用证上的更名。如广西某独立学院当初是母校以土地入资办起来的，已经投入了3亿多元，能满足1万学生就学。但根据国家政策规定，普通学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学。社会组织或者个人主要利用资金、实物、土地使用权等参与办学。国家的资助、向学生收取的学费和独立学院的借款、接受的捐赠财产，不属于独立学院举办者的出资。母体学院是不能以土地出资的，这种情况下，学校该怎么办，如何将国有资产过户到独立学院，都是需要考虑的问题。二是公立高校与地方政府或国有企业单位合作也存在资产过户的障碍。很多独立学院是按非营利性教育用地的规定而获得政府的“划拨用地”，即主要是获得土地的使用权，而没有相应的产权。一些独立学院主要是靠租用土地来办学，就更谈不上土地过户的问题，如果土地不过户，过户就没有什么实质的意义，还有一些独立学院的投资方是国有企业或事业单位，将国有闲置土地或工厂用于办学，国有教育用地不准用于买卖、抵押、担保等交易行为，因此，这部分独立学院也无法进行过户。一部分独立学院通过公司购买土地后，进行了抵押，但已经用于抵押、查封、担保用途的土地依法不能予以转让，如果不进行置换，将不能从银行取回产权证，无法进行资产的评估工作。
③投资不等于捐资，投资方有一定的抵触情绪
在国内，独立学院的投资方主要是企业，他们进行资本投资，还是要追求一定合理回报，投资办学所遵循的原则是“谁投资谁担风险，谁投资谁受益”。26号令规定的资产过户，把大多举办者的投资行为改变成捐资行为（相关于赠予），彻底让他们投资办教育求回报的夙愿落空。事实上不少已经贷款累累的独立学院，很可能在一次性的资产过户之时就是退出教育领域之日。目前一些独立学院举办者对资产过户问题持不理解态度，部分举办者尚存抵触情绪。根据对西南十二所独立学院的调查，有7所表示不支持，表示明确支持的只有1所，这所独立学院属05年批准成立的独立学院，已严格按照国家政策规定过户。资产过户后，这些资产属于学校所有，投资方对此能表示理解，但政策的制定也应保障投资方的基本利益，现有规定对学院的实际控制权与剩余索取权存在政策不清，投资方的利益没有得到应有的考虑，不明确的产权关系让投资方对此政策有抵触情绪。
④资产过户后，不能抵押，不能贷款，降低了资产的流动性
资产过户后，部分独立学院可能丧失融资能力。按照现行法律及有关行政规章规定，独立学院属于“民办非企业单位”，其法人名下的资产类同于公益事业单位的资产，在学校存续期间，既不能抵押、担保，也不能转让、处分。这将使独立学院通过信贷进行融资的渠道被堵塞，直接影响独立学院的稳定运行和健康发展。独立学院普遍都有银行负债，且相当一部分学校不动产处于抵押状态。在取得土地、兴建校舍并取得有关权证之后，很多独立学院都以资产抵押方式向银行申请了贷款。有的自身实力不是很强的举办者，银行负债率更是居高不下。一部分投资方通过“BOT”进行学校的建设，如修建学生宿舍等。如果过户，必然涉及到提前还清这些借贷，否则将无法进行过户。一旦办理了财产过户登记，将会使得部分已经办理了银行贷款的学校或投资公司，由于缺少抵押担保资产、银行回收资金而陷入运转困境。同时，现有政策的出台也会使投资方减少或不投入资金，因为这部分追加资金将不会有任何的收益。一部分运行状况本来就不佳的独立学院，将面临更为严峻的生存状态，有的学校可能因此而陷入财务危机，严重者将导致破产。
