“西藏独立”说非法性之探讨【95】
——基于国际法的视角
阙成平【96】
摘要：西姆拉会议之前，西藏隶属于清王朝的理藩院，“西藏独立”说纯属子虚乌有。而西姆拉会议作为殖民战争的产物，与国际法的基本理念相悖，欠缺真实性与有效性，无法实现“西藏独立”。西姆拉会议后，西藏剪不断理还乱的中华情结最终使其以民族自治区的身份重新成为社会主义新中国不可分割的一部分。因此，以国际法来审视，“西藏独立”说是不能证成的。
关健词：西藏独立说西姆拉会议国际法
On the Invalidity of the Doctfine of“Tibet IndePendence”——Ffom the PefsPective of Intefnational Law
Que ChengPing
Abstfact：Tibet was under the j urisdiction of the Ministry of Tribal Affairs in the Qing Dynasty before the Simla Conference.Therefore，“Tibet Independence”Doctrine is completely false.As a result of the colonial war，the Simla Conference violated the fundamental principles of the international law，and thus is lack of authenticity and validity.“Tibet Independence”could not be achieved therefrom.After The Simla Conference，the China Complex of Tibet makes it an autonomous regions which is an integral part of the socialist New China.Therefore，in the view of international law，“Tibet Independence”doctrine could never be j ustified.
Key Wofds：“Tibet Independence”theory The Simla Conference International Law
自1913年西藏地方代表在西姆拉会议上首次提出“西藏独立”口号【97】以来，“西藏独立”说犹如幽灵一样伴随着西藏的历史演变，更有人专门撰写了《藏区政治史》和《西藏的地位》两本书对其进行论述，【98】使“西藏独立”说至今仍是影响西藏稳定的根源，也时不时被西方国家提出来以挑战中国统辖该地区的合法性。由于该说不仅违背历史，而且鬼魅现实，因而中国学界从历史学、民族学、人类学、考古学等角度对该学说展开了有理有据的批驳，充分阐释了西藏自古以来就是中国一部分的史实。本文拟在前人的基础上，以国际法、国际惯例的基本原则来评判“西藏独立”说，从而拨开缠绕在“西藏独立”问题上的法律迷雾。众所周知，“西藏独立”是1913年10月至1914年7月在印度西姆拉举行的旨在分裂西藏的会议（以下简称西姆拉会议）的产物。因此，从国际法来看，认定“西藏独立”要确定三个基本问题：（1）西姆拉会议前西藏是否独立；（2）西姆拉会议是否成为“西藏独立”的合法依据；（3）西姆拉会议后西藏是否真的改旗易帜。下面就让我们对这三个问题进行探讨。
一、西姆拉会议前西藏是否独立
1999年11月下旬，在北京召开的“《百年西藏》图册出版座谈会”上，世纪老人阿沛·阿旺晋美指出：“我是个年届90岁的老人了，20世纪西藏所发生的大大小小的事情我经历不少。翻看本图册，很多亲身经历过的事情，又重新浮现在眼前；有些忘记了的事情，又引起了我的记忆。关于20世纪这100年的西藏，我想要说的当然很多，现在只讲一点，就是所谓‘西藏独立’问题。‘西藏独立’在20世纪以前是没有的，那个时期藏语中就没有‘西藏独立’这个说法，西藏是中国的一部分，西藏地方政府归属于中央政府统辖，这在那个时候是天经地义的，毋庸置疑的。”【99】就历史来看，西藏自元朝纳入中国中央政府统治以来，直到西姆拉会议，确实不存在“西藏独立”之说。这一点同样可以得到国际法关于国家学说的支持。
《奥本海国际法》认为国家的存在必须具备四个条件：一是必须有人民；二是必须有定居的土地，一个流浪的民族不是一个国家；三是必须有一个政府——那就是说，有一个或更多的人来代表人民，并且按照本国的法律进行统治；四是必须有一个主权的政府。主权是最高权威，即一个独立于世界上任何其他权威之外的权威。【100】这四个条件是国际法上的国家，即主权国家必不可少的条件。这里的主权“含有全面独立的意思，无论在国土以内或在国土以外都是独立的”【101】。即主权包括对内和对外两个方面：对内的最高权和对外的独立权和自卫权。对内的最高权是指国内的一切中央和地方的行政、立法和司法机关都必须服从国家的管辖，还包括国家的属人优越权和属地优越权；对外的独立权是指按照国际法原则，在国际关系中独立自主地、不受任何外力干涉地处理国内一切事务的权力；自卫权是指国家为了防止外来侵略和武力攻击进行国防建设，在国家已经遭到侵略和武力攻击时，进行单独的或集体的自卫的权利。【102】根据这一标准来考察，西姆拉会议前的西藏没有主权，不是一个独立的国家。这可以从当时西藏的内外关系看出。
（一）西藏对内没有最高权，包括达赖、班禅在内的许多官员均由清政府任命，或者经过清政府批准后任命
西藏自元朝时期纳入中原王朝统辖后，其政权体制历经变化，最终定型于清政府分别于1751年和1792年颁布的《善后章程十三条》和《钦定藏内善后二十九条章程》。根据这两部章程的规定，（1）西藏地方的宗教事务与行政事务由达赖喇嘛统管，但受到驻藏大臣的全面监督，其地位与驻藏大臣和班禅额尔德尼平等；（2）西藏所有官员及活佛，无论大小均须服从驻藏大臣指挥；（3）西藏地方官吏任免由驻藏大臣与达赖喇嘛会商，报请理藩院转奏颁给或收缴任命书；（4）达赖喇嘛、班禅额尔德尼和各主要活佛的转世灵童以金瓶掣签方式确认；（5）驻藏大臣审核达赖喇嘛和班禅额尔德尼的财务；（6）涉及境外的事务由驻藏大臣统辖，达赖喇嘛与外番的往来信函须交驻藏大臣审查。【103】
清朝治理西藏的这一体制一直延续到其灭亡也没有发生大的变化，十三世达赖喇嘛的寻访、认定和坐床就是例证。了解西藏历史的人都知道，历辈达赖均由中央政府批准任命并主持其坐床仪式。鸦片战争后，尽管清政府处于风雨飘摇之中，也始终没有放弃这项权力，主持了十三世达赖（公元1876—1933年）的寻访、认定和坐床仪式。1875年十二世达赖圆寂后，按照宗教仪轨，西藏地方噶厦政府及僧俗群众一致认定藏历第十五绕迥火鼠年（公元1875年）五月五日出生在显达山东部不远的下达布地区的罗布桑塔布克甲木错为前世达赖的转世灵童，因而通过驻藏大臣松溎呈报给光绪皇帝批准并“请求准许下年举行达赖喇嘛坐床大典，照例保留敕封，准许启用前世达赖之金印，照过去旧例，准予乘坐黄轿，并用黄色马鞍”。在得到光绪皇帝的批准后，达赖喇嘛的坐床典礼于藏历土兔年（公元1879年）五月十三日在布达拉宫司喜平措大殿举行，并完全按照过去的旧例进行。藏历木羊年（公元1894年），达赖到了18岁亲政的年龄，噶厦、三大寺、僧俗官员召开全体官员会议，磋商摄政第穆呼图克图的辞职报告和达赖喇嘛的亲政事宜，经向大皇帝报告并得到批准：“为授权达赖喇嘛掌管政教事务，特遣使带去重礼，尔要喜纳，尤当宏扬佛教，造福于众生，尔其勉之。”据此，八月八日，在布达拉宫司喜平措大殿举行了十三世达赖喇嘛土登嘉措亲政大典。【104】此外，1904年英国第二次侵略西藏后，十三世达赖喇嘛还因为出走蒙古、印度而被清朝“革除”达赖名号，直到1912年（民国元年）才由袁世凯政府予以恢复。可见，十三世达赖喇嘛从转世灵童的寻访、认定、坐床到亲政等，其最终决定权均由清政府掌控。
不仅达赖、班禅是由清政府选任的，西藏的其他僧俗官员同样也是由清政府批准任命的。对此，我们还是以十二世达赖圆寂后西藏摄政【105】的任命情况进行说明。根据《清实录》的记载，十二世达赖喇嘛圆寂后，西藏摄政的任免都是由清政府批准的，如光绪元年（公元1875年）十一月甲午条的记载：“西藏办事大臣希凯奏：‘请以达擦呼图克图阿旺贝丹确吉坚赞代办商上事务。’允之。”光绪三年（公元1877年）正月庚申条：“现在达赖喇嘛之呼毕勒罕未经出世以前，所有商上事务著该达擦呼图克图敬谨掌办，并加恩赏给达善名号，俟前辈达赖喇嘛章禅赍送布彦时再行发给敕书。”藏历火狗年（公元1886年）四月八日，达擦呼图克图去世，新摄政也是由清政府任命的，“是年九月十三日，根据皇帝的诏令，举行第穆呼图克图接受摄政职权，接受大印的仪式”【106】。鸦片战争以后，西藏的形势发生急剧变化，一方面，腐败的清政府更加无能，西藏统治阶级内部争权夺利的斗争日益尖锐化、表面化；另一方面，英国加快了入侵西藏的步伐，不仅在1888年发动了入侵西藏的第一次战争，还在预谋发动入侵西藏的第二次战争，沙皇俄国也把魔爪伸向了西藏。鉴于这种情况，摄政第穆呼图克图迭次要求辞职，并请求达赖喇嘛土登嘉措掌管西藏政务，同样也报请了清朝皇帝批准。【107】这说明摄政的任命和卸任均须得到清政府的认可和批准。
（二）西藏对外没有独立权和自卫权，这些权利由清政府行使
1.西藏对外没有独立权
1876年9月13日清朝与英国签订的《中英烟台条约》规定：“现因英国酌议，约在明年派员，由中国京师启行，前往遍行甘肃、青海一带地方，或由内地四川等处入藏，以抵印度，为探访路程之意，所有应发护照，并知会各处地方大使暨驻藏大臣公文，届时当由总理衙门察酌情形，妥为办给。倘若所派之员不由此路行走，另由印度与西藏交界地方派员前往，俟中国接到英国大臣知会后，即行文驻藏大臣，查度情形，派员妥为照料，并由总理衙门发给护照，以免阻碍。”根据这一规定，英国于1879年派遣马加国摄政义奥斯图凯来赖等人入藏“游历”，并由北京行文驻藏大臣松溎，通知嘎厦，拣派汉藏弁兵前往照护。嘎厦接到咨文以后，召开前后藏僧俗头人会议讨论，一致反对洋人入藏，要求驻藏大臣转奏清朝皇帝，并得到了批准，“乃密旨四川总督，设法阻挡洋人入藏”【108】。英国在通过外交侵藏的目的失败后，转而采取武装侵藏。由于腐败无能的清政府主张与英人讲和，引起坚持抗英保边的十三世达赖不满，加剧了西藏地方政府与驻藏大臣之间的矛盾。尽管如此，藏历土猪年（公元1899年），当英国通过其驻克什米尔代表和不丹国王派驻大吉岭的代表乌金等人，先后向达赖喇嘛发来两封信，要求与达赖喇嘛会面讨论有关西藏的边界问题和英藏通商事宜时，达赖喇嘛仍然以除了清政府和驻藏大臣之外，不允许任何人与外国人来往通信为由，将两封信退回。英人入藏“游历”要通过与清政府签订条约，并由清政府按照条约行文和通知西藏地方政府派兵照护才能进行，而西藏地方政府反对英人入藏也需要由清政府批准，充分说明了西藏没有外交权，其外交行为是由清政府行使的，达赖喇嘛的退信行为及理由更是明确指出西藏的外交权属于清政府。英国的行为本身也说明其是明知和承认西藏没有外交权。
2.西藏没有自卫权
当1888年英国发动第一次侵略西藏的战争后，西藏地方政府和全体僧俗民众不仅对英国侵略军展开了猛烈的抗击，并通过驻藏大臣文硕呈文禀报了光绪皇帝。驻藏大臣文硕坚决主张和支持抗英，并致函清政府：“英俄对西藏如此有兴味，并非仅为通商，另有永久性的险恶目的。西藏人民是佛门教法，保卫自己家乡的举动是正义的。因此，中央政府应当给予支持。”但是，清政府不仅不采纳其建议，反而下令革去文硕的驻藏大臣职务，由升泰接替之。升泰到藏后，完全执行清政府妥协让步的投降主义路线，不仅下令不许反击英军，还要求“撤退驻扎在亚东仁庆岗一带的一万多藏军”。当时，摄政第穆活佛和噶厦就此同升泰进行多次商榷，但均被升泰拒绝，并强令“除少数藏军留守帕里外，其余一律要撤退”。藏历土牛年（公元1889年），西藏地方政府代表噶伦然巴·扎西达杰等人向升泰呈送了摄政第穆呼图克图阿旺罗桑赤来饶杰等人的联名信，表示遵命撤退藏军。【109】1902年，英国为发动第二次入侵西藏的战争，不断在西藏边境制造矛盾。为了阻止发生武装冲突，清政府命令驻藏大臣裕钢亲赴岗巴宗与英方和谈。1903年11月，在英国已开始向西藏发动第二次侵略战争、西藏民众已同侵略军展开了阻击战之时，清政府仍然命令驻藏大臣有泰与西藏地方政府代表同英方会谈。当英国侵略军打到拉萨时，驻藏大臣有泰竟立即送去大量的食品，以示接待。更为可耻的是，在英军的强迫下，有泰竟让噶厦政府与英军于藏历木龙年（公元1904年）九月四日签订了卖国卖藏的《拉萨条约》，但他本人则因秘书的劝阻未在条约上签字。后来因为清政府拒绝承认该条约，经过磋商，1906年4月27日清政府与英国签订了《中英续订藏印条约》（也称《北京条约》），将《拉萨条约》作为附约。从这两次战争可以看出，当西藏遭受外敌入侵时，尽管西藏人民英勇反击，但其性质只能归结为地方民众自发的自卫行为，因为战与和的最终决定权始终掌握在清政府手中，即国际法意义上的自卫权是由清政府决定行使或不行使的。事实上，如果不是清政府坚持妥协投降路线，两次抗英斗争的结局可能完全不一样。
可见，在西姆拉会议前，西藏对内没有最高权，对外没有独立权和自卫权，不享有国际法上的主权。上述《拉萨条约》的一项重要内容是否认中国对西藏的主权，《中英续订藏印条约》则确认了中国对西藏的主权。这也从反面说明清政府对西藏的主权是一个基本事实，纵使英国如此强大也无法否认这个事实。如果当时西藏是独立的，腐朽无能的清政府能让肆意欺凌自己的英国承认中国对西藏的主权？
二、西姆拉会议是否能成为“西藏独立”的合法依据
藏历水牛年（公元1913年）十月十三日，英国发起召开了拟通过“西姆拉条约”使“西藏独立”的西姆拉会议。那么，西藏是否就此“独立”了？这就必须先了解西姆拉会议的始末，再依据国际法对西姆拉会议及“西姆拉条约”的合法性和效力等问题作出认定，最后确定“西藏独立”问题。
民国政府取代清政府后，为求得国际承认，多次声明承认清政府与各国所签订的条约并予以继承，中英之间关于西藏的条约也在继承范围内。根据《中英续订藏印条约》，中国对西藏享有主权。民国政府自成立之日起不仅宣布了对西藏的主权，并采取积极措施修复与西藏地方的关系，加强对西藏地方的治理，取得了一定进展。而自19世纪以来英国要西藏“绝对依靠英属印度政府”、“十分真心诚意地归属于英国的势力”【110】的目的从未放弃。因此，英国于1912年8月17日向民国政府提交了一份备忘录（“8·17备忘录”），其主要内容可以概括为五个方面：第一，不承认中国在西藏的主权地位；第二，不承认中国政府对西藏的政策；第三，不准中国政府在西藏驻有所谓“无限制”之兵员；第四，将上述各点订立新约，否则英国不承认新的共和国；第五，在签订新约前，英国断绝中国中央政府与西藏地方经过印度的交通通道。【111】这样的无理要求理所当然地遭到民国政府的拒绝。于是，英国运用军事、经济、外交等手段，软硬兼施、威逼利诱民国政府同意按“8·17备忘录”的意见于1913年10月13日在印度的西姆拉举行中、英、藏三方会谈，即参加西姆拉会议。【112】
出席这次会议的英方首席代表是英属印度政府外交秘书亨利·麦克马洪，中方首席代表是中国中央政府驻藏宣抚使陈贻范，西藏地方当局首席代表是首席噶伦伦钦夏扎。
在会议开始前，英国代表通过威胁利诱将西藏代表牢牢控制在手中，密商写成了《西藏之宣言书》。会议一开始，西藏地方代表伦钦夏扎便按照事先与英方商量好的计划，抛出了这份宣言书。宣言书共六项内容：（1）今后汉藏不许干涉对方内政，确定西藏的独立国地位，确定达赖喇嘛为政教之主；（2）划定汉藏彊界，将西康省返还给西藏，并偿还占领期间所得税银；（3）1893年1月25日和1908年4月27日签订的印藏通商章程只能由英藏磋商修改；（4）不准汉人大臣、官员、军队、百姓等在西藏境内通行和居住；（5）蒙古地区的喇嘛、僧侣照旧要认达赖喇嘛为教主，严守教规；（6）赔偿因汉人官兵、百姓给西藏政府、官员、百姓等造成的各种损失。【113】
伦钦夏扎提出的上述要求，实际上是想把西藏、青海和四川西部的大片领土从中国分割出去，制造“独立”，使之成为英国的殖民地。陈贻范断然拒绝了这一无理要求，经请示北洋政府后提出了“作为西藏问题谈判之唯一基础”的七条提案：（1）缔约各方一致同意承认西藏为中国领土之一部分；（2）中华民国政府得委派长官一人常驻拉萨，其权限与待遇仍按旧例，并得设卫队2600名；（3）西藏外交、军政事宜，均须听中央指令；（4）西藏官吏与人民仅因与华人关系亲密而被监禁或没收财产的，藏方应一律释放、给还‘（5）藏方“宣言”中所提第五条可“允准讨论”；（6）“1893年12月5日及1908年4月20日所订通商章程，如有必要，务由各方协商并在1906年4月27日附约第三条之基础上作出”；（7）中国内地省份与西藏毗连之界应按宣统二年（公元1910年）傅嵩秌所测绘、清廷核准之西康省与西藏行政区划界线图所示划分。【114】
这七条方案基本上否定了“西藏独立”的意图。由于两个提案相差较大，引起激烈争论。这时英国代表以调解人自居，提出了所谓的“折中”方案——“调停约稿”。该“约稿”把中国藏族居住的所有地区都纳入他的讨论范围，将其划分为“内藏”和“外藏”两部分。“内藏”包括青海、甘肃、四川、云南等省的藏族居住区，由中国政府直接管辖；“外藏”包括西藏和西康西部地区，实行“自治”。其实质是妄图先行将“外藏”从中国分割出去，将其置于英国控制之下，以“西藏自治”为名，行“西藏独立”之实。正式会议先后举行了七次，时间长达九个月，在英方的压力下，尽管中方代表被迫同意了“内外藏”的提法，但是始终没有放弃中国对西藏的主权。最后，英方不得不在附件上加写了“西藏为中国领土的一部分”这一词语，要求中方签署条约。1914年4月27日，在英国代表“最后通牒”的威逼下，陈贻范被迫在英方拟订的条约草案上草签，但声明草签与正式签字不同，他必须请示中国政府批准后才能正式签署。当时英方也表示同意。条约草案为国人知道后，全国各地群起反对，尤以四川、青海、新疆和云南等省最为激烈。袁世凯政府感到众怒难犯，便一方面指示陈贻范不要正式签字，一方面向英国驻华使馆递交一项备忘录，声明陈贻范的草签只是他个人行为，是无效的。1914年7月3日陈贻范在最后一次三方会议上宣布了中国政府的训示，即拒绝在所谓“西姆拉条约”上签字，并且发表声明：“凡英国和西藏本日或他日所签订的条约或类似的文件，中国政府一概不能承认。”中国政府同时将此立场照会英国政府，会议破裂。事后，英国承认：“事实上去年在西姆拉举行的谈判垮了。”【115】
由此可见，西姆拉会议不仅流产、没有达成任何协议，也从根本上违反了国际法和国际惯例，所谓的“西姆拉条约”是不存在的，谈不上什么法律效力。
（一）西姆拉会议及所谓的“西姆拉条约”违反国际法上的自愿原则
根据国际法理论，国际条约是“两个或两个以上国际法主体依照国际法确定其相互间权利和义务一致的意思表示”【116】。《奥本海国际法》认为“国际条约是国家间或国家组成的组织间订立的在缔约各方之间创设法律权利和义务的契约性协定”【117】。1969年《维也纳条约法公约》指出：“称‘条约’者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，亦不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称为何。”【118】这说明国际条约实际上就是国家或国际组织之间的契约，其基础是自愿，或者说自愿是国际条约的基本原则，因为国家是平等的，相互之间无管辖权，任何国家和个人无权将自己的意愿强加于他国。因此，参与国际条约的谈判及国际条约的签订、履行等都必须有当事国的同意，否则，不仅严重侵犯他国主权，更无从产生国际条约。而西姆拉会议从一开始就是在英国的威逼利诱下进行的，“草签”更是在英国“最后通牒”下完成的，严重违背了中国的意愿。因此，西姆拉会议不是当事国真实意愿的反映，所谓的“西姆拉条约”缺乏产生的前提条件。
（二）西藏不具备国际法主体资格，无权出席国际会议和签订国际条约
根据上述有关国际条约的要求，只有主权国家或国际组织才能参加国际会议和签订国际条约，“一个国家有了主权，才有缔约权”【119】。本文第一部分已经充分说明了西姆拉会议前的西藏不是独立的，没有国际法主体资格。如果说此前西藏是“独立”的，那么西藏在会议上提出的“独立宣言”以及会议本身主要是解决“西藏独立”和“中国与西藏的界务”问题就十分不合逻辑。既然西藏已经是“独立”的，那么为什么还要再次宣告“独立”，还要通过国际会议决定其是否“独立”？关于西藏参会的资格问题，当时的民国政府不仅明确表示反对，而且拒绝出席会议。为此，民国政府与英国前后进行了九次磋商，才在英国的威逼利诱下，被迫出席会议。
第一次磋商从1913年1月8日开始，由于中国坚决反对“8·17备忘录”，双方不欢而散。英国见中国态度强硬，于1月20日正式致函中国外交部提出原《中英条约》不利于英国在西藏活动，要求进行第二次磋商签订新约。这实际上是承认了原《中英条约》的效力，也就是承认了中国对西藏的主权问题。第二次磋商从1月30日开始，议题有五个，其中一个就是关于中国在西藏的主权问题。英国提出“中国在西藏向有之权，今已尽失”，并说，“西藏地脊人穷，虽中国拱手送于英国亦所不取”。这说明英国既承认中国对西藏的主权，但又坚持以“8·17备忘录”为谈判基础，即不承认中国对西藏的主权。这样的磋商自然不会有结果。2月5日第三次磋商主要是关于驻藏川军撤离西藏的问题。通过三次磋商，中国看出英国的意图是排除中国对西藏的主权，因而采取了一系列措施加强对西藏的治理，如任命驻藏办事长官、西藏宣抚使等。英国对此并未明确表示反对。直到6月20日下午，英国要求举行第四次磋商，反对中国治理西藏的措施，遭到中国断然拒绝。6月23日双方围绕川军西征和委派西藏宣抚使之事进行第五次磋商。6月27日进行的第六次磋商，主要议题还是要求中国同意西藏“平等与会”及取消任命西藏宣抚使问题，“磋商一时许仍无成议”。7月14日，英国通知中国：英国与西藏均已派定参会代表，要中国速派定与会代表。也就是说，如果中国不同意参会的话，英国将公然违背国际法和国际惯例，绕过中国直接与西藏谈“独立”问题。中国迫于无奈，15日指派外交部参事顾维钧与英国就西藏地方代表的法律地位、权限等问题进行第七次磋商。中国代表从历史和中英条约方面有理有据地阐述了中国对西藏的主权，英国无法辩驳。7月28日英国代表到中国外交部进行第八次“磋商”，实质是将“中英藏三方平等”的意见以“最后通牒”的方式告知中国：“此层办法敝国政府势在必行，必无更改之理。”尽管当时的袁世凯政府还想作最后之磋商，尽力维护国家主权，但迫于英国的压力，“国基初定，国家多事之际，不能不勉如所求，略为让步”。7月29日，中国外交部严秘书前往英国使馆进行第九次磋商，提出中国与西藏“有历史上之关系，有条约上之关系，今若承认三方面平等一节，是将此种种关系全行取消，敝国政府实碍难同意”。英国强硬坚持：“三方面平等方法，敝国政府已屡次明白训示，断无更改之理。”面对英国的蛮横无理，一心希望英国支持自己担任总统并最终圆皇帝梦的袁世凯只好屈膝退让，于8月2日任命陈贻范为西姆拉会议全权专员。英国见中国软弱妥协，于是进一步将“中、英、藏三方平等与会”的无理主张以外交文件的形式予以肯定下来，作为西藏已经“独立”的证据。对此，中国表示强烈反对，并照会英国：“按诸前后条约暨向来历史及习惯上之地位，中国自不能与西藏平等，即贵国当亦不欲自居与西藏并列。”但英国竟拒收中国照会，想以此来否认事实！【120】
九次磋商，涉及的问题尽管很多，但其实质都是围绕西藏的国际法主体地位而展开。这充分说明西藏当时不是独立的，没有参与国际会议和签订国际条约的资格。此外，西藏代表在会上提出“决定独立”、“划分中藏国界”、“不准驻藏大臣入藏和驻军西藏，并要求归还中央历年征收之税款”等也从反面说明西藏不是独立的，西藏地方一直归中国中央政府管辖，中国中央政府不仅在西藏派驻有官员与军队，还在当地征收税款……既然这些象征国家主权的行为由中国中央政府行使，西藏又怎能以“独立”国家的身份出席国际会议和签订国际条约呢？
（三）“西姆拉条约”未经正式签署和批准，不具备生效的形式要件
根据国际法和国际惯例，国际条约的生效主要有四种方式：一是自签字时起生效，这通常是指不须批准的条约；二是自交换批准书之日起生效；三是自签署多边条约的国家交存一定数量或全部批准书之日起生效；四是自互换或交存批准书之日起再过一定期限生效。【121】可见，除第一种方式外，国际条约必须经过本国中央政府的批准才能生效。至于哪些条约需要批准，《维也纳条约法公约》有明确规定：“遇有下列情形之一，国家承受条约拘束之同意，以批准表示之：（甲）条约规定以批准方式表示同意；（乙）另经确定谈判协议需要批准；（丙）该国代表已对条约作须经批准之签署；（丁）该国对条约作须经批准之签署之意思可见诸其代表所奉之全权证书，或已于谈判时有此表示。”【122】此外，就各国宪法的规定来看，国际条约大都是需要经过批准的，如《美国宪法》规定：“总统有权缔订条约，但须争取参议院的意见和同意，并须出席的参议员中三分之二的人赞成。”法国1958年《宪法》规定：“和约、关于国际组织的条约或协定、涉及国家财政的条约或协定……有关领土的割让、交换或者合并的条约或协定，只能由法律予以批准或者认可。”《阿根廷宪法》规定：“国会有权认可或拒绝同其他国家缔结条约。”日本1946年《宪法》规定：“内阁缔结条约。但必须在事前，或根据情况在事后获得国会的承认。”【123】显然，无论是国际法上的通行规定，还是各国国内法的规定，大多数情况下，国际条约正式签署后，还需要经批准才能生效。
就所谓的“西姆拉条约”来看，尽管当时中华民国没有签署条约方面的规定，但1914年4月27日陈贻范被迫草签条约草案时，即明确声明必须请示中国中央政府批准后才能正式签署，并得到了英国的同意。这说明双方均认可中国中央政府的批准是该条约生效的必要条件。后来袁世凯政府不仅指示陈贻范不要正式签字，而且向英国驻华使馆递交一项备忘录，声明陈贻范的草签只是他个人行为，是无效的。1914年7月3日在最后一次三方会议上，根据中国政府的训示，陈贻范拒绝签署“西姆拉条约”，并声明：“凡英国和西藏本日或他日所签订的条约或类似的文件，中国政府一概不能承认。”可见，“西姆拉条约”只经过草签，而“草签是在条约正式生效以前，由全权代表在条约文本上签字，表示对拟定的条约文本的认证。它不具有法律效力”【124】。没有正式签署，更没有得到中国政府的批准，实际上是一个不存在的“条约”，只是英国和西藏分裂势力的“美好愿望”罢了。“批准的功用在使条约发生拘束力；如果拒绝批准，条约就完全失败了。”【125】
既然西姆拉会议违背了国际法上的自愿原则，西藏又没有参加国际会议和签订国际条约的资格，那西姆拉会议本身就是违法的，是真正的国际会议，当然也就无法产生“西姆拉条约”了。尽管在英国的强迫下，西姆拉会议违法地进行了，但最后还是流产了，没有达成任何协议。概言之，所谓的西姆拉会议和“西姆拉条约”自然无法成为“西藏独立”的合法依据。
三、西姆拉会议后西藏是否真的改旗易帜
国际法上与新国家的产生相关的一个概念是国家承认，是指既存国家确认某一地区的居民已组成一个国家并具有国际法上的人格，同时表示愿意视其为一个国家而与其交往。传统国际法认为新国家必须得到既存国家的承认才能取得国际法上的人格，成为国际法主体，“既然国际法的根据是各文明国家的共同同意，单纯具有国家资格并不意味具有国际社会成员的资格。现为国际大家庭成员的国家，或者是创始成员，因为国际法是通过习惯和条约而在它们中间逐渐成长起来的，或者它们是在产生时被原先存在的成员所承认的成员。一个国家只有经过承认，才是而且才能成为一个国际人格者”【126】。现代国际法则认为新国家的成立是一种事实，其国际法主体资格的取得不决定于他国的承认。然而，国家的国际人格仅表明国家承受国际法权利义务的可能性，只有经过其他国家或国际组织承认，它才在与承认者的关系中，在一定的范围内成为现实的国际法主体。即新成立的国家虽然是一种客观事实，不需要得到他国的认可，就具有了国际法主体资格，但是，只有得到国际社会承认的新国家才能实际享受国际法上的权利义务，才是真正意义上的独立国家。
就西藏的情况来看，西姆拉会议后没有任何国家宣告承认“西藏独立”。因此，我们只需要探讨西藏是不是通过西姆拉会议事实上从中国“独立”出去。事实上的独立是指一种现实的状况，而不是某种主观愿望。《奥本海国际法》认为：“绝大部分国家的实践并不接受这种观点，即一个社会仅仅要求成为一个独立国家，就自动使它被认为是这样的国家。”“在一个新国家在革命过程中从一个现存的国家中分裂出来而自己成立一个国家的情形下，承认是特别重要的。在这种情形下，外国必须决定，新国家是否已经真正安全地和永久地建立起来，还是仅仅朝着这个目标努力而尚未成功。”“因为，不适时地和过急地承认为一个新国家，就不仅是对母国的尊严的冒犯，是一个非法行为，而且人们常常认为，这种不适时的承认构成了干涉。”【127】这里的“新国家已经真正安全地和永久地建立起来”就是指事实上的独立。关于如何判断新国家已经安全地和永久地建立起来的问题，《奥本海国际法》继续指出：“安全和永久的建立可以由以下事实显示出来：或是革命的国家已经彻底打败了母国，或是母国已经停止对革命的国家进行镇压的任何努力，或是甚至母国虽然还在努力，可是已经显然无力把革命的国家重新置于自己统治之下。当然，一旦母国自己承认了新国家，其他国家就没有理由或法律口实再拒绝承认了。母国的承认是新国家已经最后确立它的独立的确定证明。”【128】据此，西姆拉会议后西藏是不是事实上“独立”了，主要是看中国是否放弃了对西藏的治理，或者无力治理西藏，或者承认西藏为独立国家。实际情况是怎样的呢？
（一）西姆拉会议前中国中央政府从未放弃对西藏的治理
清朝末年清政府尽管处在风雨飘摇之中，但始终没有放弃对西藏的治理，直到灭亡的前夕还在加强对西藏的治理，如1906年指派联豫、张荫棠进藏推行“新政”。1910年（宣统二年）正月二十四日，清政府还再次“谕令褫夺第十三世达赖喇嘛名号，另觅正身”。辛亥革命后，中华民国政府取代清政府在中国的统治地位，既未放弃对西藏的治理，更未承认过“西藏独立”。1912年1月1日，孙中山在南京就任临时大总统的宣言中就强调：“国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，则合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是曰民族之统一。武昌首义，十数行省先后‘独立’。所谓‘独立’，对于清廷为脱离，对于各省为联合，蒙古、西藏意亦同此。行动既一，决无歧趋。枢机成于中央，斯经纬周于四至，是曰领土之统一。”【129】3月，孙中山主持制定并公布的《中华民国临时约法》规定：“中华民国领土，为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海。”“参议员，每行省、内蒙古、外蒙古、西藏，各选派五人，青海选派一人；其选举方法，由各地方自定之。”【130】这表明中华民国政府完整继承了清政府对西藏的主权，并以宪法文件的形式规定了西藏作为中国一个地方的法律地位。之后中华民国政府虽屡经更迭，但不仅从未放弃对西藏的治理，还积极采取各种措施加强对西藏的治理。袁世凯就任大总统后不久，即于1912年4月22日就蒙、藏的地位问题发布命令称：“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆各民族，即同为我中华民国国民。”【131】并于5月9日任命原清政府驻藏新军统领钟颖为西藏办事长官，行使前朝驻藏大臣的权力。为加强对西藏的治理，7月17日在民国政府设蒙藏事务局（后改为蒙藏院），管理蒙藏事务。面对中国中央政府的更迭，西藏各派政治力量作出了不同的反应，使西藏的政局动荡不安。为此，袁世凯指示有关部门研究西藏的现状，以图找出解决问题的办法，宗旨是用和平的手段来维持中央政府在西藏的主权，稳定西藏局势。通过考察前清两次褫夺十三世达赖喇嘛封号的失误，于1912年6月10日，指派杨芬、姚锡光等人为宣慰员，邀请十三世达赖喇嘛去北京“赞助共和，商办善后”。10月28日下达“恢复达赖喇嘛封号令”。【132】此外，杨芬还对班禅大师进行了卓有成效的宣慰事宜。1913年4月10日，中华民国国会公布《西藏第一届选举法》，并据此选出前后藏参众两院正式和候补议员共40人。同年4月2日，民国政府还任命陆兴祺为护理驻藏办事长官，6月14日任命陈贻范、胡汉民为正、副宣抚使进藏宣慰。这些都充分说明了即便是被骂为“卖国”的袁世凯政府也没有放弃治理西藏，而是采取积极措施加强对西藏的治理，行使对西藏的主权。
（二）西姆拉会议后西藏与中国中央政府的关系在恢复中发展
西姆拉会议后，中国中央政府为了解决英国一手炮制的所谓西藏问题，通过各种渠道沟通中央与西藏的关系。1919年8月，甘肃督军张广建根据北京民国政府的要求，特派李仲莲、朱绣等人进藏会晤达赖喇嘛和班禅额尔德尼两位政教首领及其他政教上层人士，“联络感情，作釜底抽薪计”【133】。11月24日，朱绣等抵达拉萨与达赖会见。达赖还指示噶厦、三大寺及僧众代表与李仲莲、朱绣等磋商有关事宜。同时，他们在拉萨期间还同其他政教上层人士进行了广泛的接触，向各派政教首领解释嫌疑，宣传民国政府对藏政策。通过几个月的努力，使“中藏交情从此断而复续，甚愿照旧和好”【134】，为恢复西藏与中央政府的关系走出了可喜的第一步。为恢复西藏与中央政府的关系，十三世达赖喇嘛也在积极努力。早在李仲莲等进藏前的1919年2月11日他就派遣负有宗教与政治双重使命的三大寺堪布罗桑巴桑、罗桑策殿、罗桑仁增到北京雍和宫出任堪布。13日，西藏旅京同乡会为三大寺新堪布的到来专门向蒙藏院申明这次派出新堪布的原因：“一是老堪布先后故去，致使教授经典乏人；二是为了不使汉藏友谊中断。”【135】1920年4月上旬，达赖喇嘛设宴为即将离藏的李仲莲等送行时明确声明：“余亲英非出本心，因钦差逼迫过甚，不得已而为之。此次贵代表等来藏，余甚感激，唯望大总统从速特派全权代表，解决悬案。余誓倾心内向，同谋五族幸福。于西姆拉会议草案，亦可修改云云。”【136】后来达赖喇嘛在处理西藏与中央政府关系的各项举措证明，他的这个表态是真诚的。
1923年11月15日夜，九世班禅由于承受不了十三世达赖在政治、经济、教务等方面的排挤，被迫离开西藏，踏上了奔赴祖国内地的征程，受到了北京政府的隆重欢迎，并封班禅“宣诚济世”封号，颁给金册、金印，还批准班禅在北京福佑寺设立办事处挂牌办公。从此，九世班禅在祖国内地开展了近十五年“为拥护中央，宣扬佛化，促成五族共和、共保国运昌隆”【137】的活动，此后的十世班禅也始终沿着这条道路往前走。班禅与达赖均为藏传佛教格鲁派活佛，互为师徒关系，无论在行政上还是宗教上都没有隶属关系，其地位是平等的，二者的区别是达赖属地在前藏，而班禅属地在后藏。【138】把达赖等同于西藏的观念是错误的。班禅作为后藏的代表，其“拥护中央，宣扬佛化，促成五族共和、共保国运昌隆”的意志不仅代表后藏人民的意志，也代表了很大一部分藏民族的意志，表明了他们反对“西藏独立”、谋求与中央关系正常化的心声。此外，前文已提及恢复与中央的正常关系也是十三世达赖的愿望。因此，“西藏独立”不是西藏全民族的意志，也不是主流意志，只是个别人、个别集团的愿望。就现代国际实践来看，新国家的成立方式主要有五种方式：（1）由于社会革命的结果成立新的历史类型的国家；（2）由于民族解放运动和消灭殖民统治制度而成立的国家；（3）由若干个国家合并成一个国家；（4）由原先存在的国家中分离出一部分领土而组成新的国家；（5）由于国家的解体、分裂而终止自身的独立存在组成若干新的国家。【139】“西藏独立”显然不属于第一、第三、第五种情形，第四种情形在探讨国家承认的条件时已经将其排除。故“西藏独立”只可勉强归属于第二种情形所指的民族自决，“独立是指原来处于殖民地或附属国和被保护国地位的民族，为求得民族解放，根据民族自决原则，通过武装斗争或其他方式，推翻殖民统治，摆脱宗主国的束缚，取得独立成为新国家”【140】。这种意义上的独立是全民族的意志的表现，而不是个别人、个别集团的主观愿望，一般要通过全民投票的方式来决定。西藏融入中国是中华民族多元一体历史发展的结果，不存在殖民关系，“独立”之说无法成立。再者，由于班禅及其广大西藏人民拥护中央，“西藏独立”显然不能体现全民族的意志，也无从实现“独立”之实。
1927年，南京国民政府取代北京民国政府后，就西藏的地位问题，在宪法中重申过去历届中央政府的一贯立场，即西藏是中国的领土，是中国不可分割的一部分，规定国民大会、立法院、监察院等国家机构中要有西藏的代表参加，对“西藏自治制度，应予保障”。为加强对西藏等少数民族地区的治理，1928年7月，国民政府组建蒙藏委员会。1929年2月17日公布了《蒙藏委员会组织法》。该法明确规定其职责是管理蒙古、西藏之行政事项及其各种政治兴革事宜。这表明国民政府从建立之初就把逐渐加强对西藏的治理作为其重要使命。与国民政府建立正常关系同样也是西藏地方的愿望。1928年冬，五台山堪布罗桑巴桑奉达赖喇嘛之命到南京谒见蒋介石，面陈藏事，试探南京新政府的态度，并得到了蒋介石的高度赞扬：“藏卫接壤印度，为帝国主义压迫久矣。幸赖法座深明大义，内向情殷。”【141】这是西藏地方同南京国民政府正式发生关系之始。【142】1929年3月国民党第三次全国代表大会通过了《对于政治报告之决议案》，其中有关蒙藏边疆的决议案指出：“中国境内各民族，应以互相亲爱，一致团结于三民主义之下，为达到完全排除外来帝国主义目的之唯一途径。”从而确立了治藏政策的基本原则。8月，达赖指派西藏派驻北京雍和宫堪布棍却仲尼等人前往太原会见蒙藏委员会委员长阄锡山，声明达赖“亲英仇华”系误传，希望恢复与中央的正常关系。【143】为解决西藏与中央政府的关系等问题，同年9月3日开始，蒙藏委员会与棍却仲尼等3人进行了多次会商。10日，蒋介石接见棍却仲尼等人，明确表示：“中央应本总理宽大之主义，许藏人完成自治。”【144】在后来的磋商中，棍却仲尼等一再强调：“达赖喇嘛确实愿输诚中央”、“将来西藏行政系统、军政、外交归中央管理，由中央派出驻藏长官，但应允许藏人有充分自治权”、“西姆拉条约……由中央主持解决”。【145】这些充分表明西藏希望恢复与中央政府正常关系的诚意。1930年2月16日，棍却仲尼以“赴藏慰问专员”的身份到达拉萨，与噶厦政府就恢复西藏地方与中央政府的关系交换意见，“达赖喇嘛拥护中央政府，同中央政府改善关系的态度依然没有变”【146】。这样，西藏与中央政府的正常关系就大体恢复，并不断发展。1931年2月9日，西藏驻南京、北平、西康三地办事处正式启用官防；1931年5月5日，国民政府召开国民会议，达赖、班禅各派出9名正式代表和列席代表参会。1930年至1933年间，双方还排除英国的干涉，先后调停了川藏纠纷和青藏冲突。但最能体现国民政府对西藏行使主权的事件是派专使进藏致祭、册封十三世达赖喇嘛和主持十四世达赖喇嘛坐床典礼。
1933年12月17日，十三世达赖喇嘛因病圆寂。20日，噶厦电告中央，并于1934年1月26日将推举热振呼图克图土登坚贝益西丹白坚赞为摄政之事报国民政府（31日行政院复电批准热振任摄政，并于1935年5月29日册封其为“辅国普化禅师”），【147】同时要求西藏驻内地的机关人员，切勿听信谣言，要忠心供职，要以汉藏亲善、友好为重。经与西藏商议，国民政府按惯例追赐十三世达赖喇嘛为“护国弘化普慈圆觉大师”，并于1934年1月12日“特派黄慕松为致祭护国弘化普慈圆觉大师达赖喇嘛专使”进藏册封、致祭十三世达赖喇嘛。黄慕松在藏期间还与噶厦有关人士就有关政治问题进行了磋商，噶厦表示：“对外西藏为中国之领土，中国政府须答应不将西藏改为行省”、“西藏与外国立约未尽之事，其重要者，由汉政府共同办理”【148】。十三世达赖喇嘛圆寂后西藏的一件大事是寻访其转世灵童，国民政府对此事十分重视，由黄慕松于1935年10月电函热振，指出应遵守清代乾隆五十七年（1792年）以来所形成的有关金瓶掣签制度，慎重寻访转世灵童，并将寻访进展情况随时报告中央。1938年7月，噶厦政府认定出生在青海湟中祁家川的拉木登珠为转世灵童，并按规定于9月23日报请蒙藏委员会允许将青海灵童送至拉萨。12月24日，国民政府行政院决议“特派蒙藏委员会委员长吴忠信会同热振呼图克图主持第十四世达赖喇嘛转世事宜”，并拨款十万元作为护送灵童入藏费用。1940年1月15日，吴忠信一行到达拉萨，噶厦按先前迎接清朝驻藏大臣的惯例迎接，并向吴忠信呈交了关于寻访第十三世达赖喇嘛转世灵童拉木登珠的经过和请求免予抽签的报告。【149】昊忠信转报国民政府核夺。2月5日，国民政府颁布“府字第898号”令予以批准，并“着由行政院转饬财政部拨发四十万元”作为“其坐床大典所需经费”。22日在布达拉宫举行十四世达赖喇嘛的坐床典礼，吴忠信的座次位于达赖喇嘛左方，坐北面南，与之平行，完全是按照宗教旧例旧规进行的。4月1日，蒙藏委员会驻藏办事处在拉萨正式成立。1937年12月1日，九世班禅在青海圆寂，其转世灵童的寻访和坐床典礼也均是在国民政府的主持下进行的。这些事件说明西藏与中央政府的正常关系得到了较大发展。
此外，在西藏与中央政府恢复与发展正常关系的过程中，西藏的亲英势力也在加紧“独立”活动，主要有1942年的“外交局”事件和1947年的“泛亚洲会议”，但最后都以失败告终。先看“外交局”事件。1941年1月，西藏摄政热振因受亲英势力的排挤，被迫辞职，将摄政大权交给达札（热振辞职、达札就职均报经国民政府备案）。达札上任不久便向亲英派靠拢，一改热振时积极发展与中央政府关系的施政方针，主要表现为极力阻止国民政府为抗战而提出的修筑康印公路案和1942年7月突然成立“外交局”，要求国民政府驻拉萨办事处：“今后汉藏间事无巨细，请径向该机关洽办，希查照。”【150】国民政府对此极为重视，由行政院召开了有关部门会议，并通过决议下达训令，指示噶厦如因处理涉外事务需要设置相应机构，应遵守两条：“（甲）有关国家利益问题，即政治问题，必须秉承中央意旨办理；（乙）中央与西藏一切往来接洽方式，仍应照旧，不得经由上述外务机构。”【151】但由于英国的支持，加上当时正值抗日战争进入极端困难时期，国民政府没有更多的力量顾及西藏，噶厦中的亲英分子竟对中央的训示不置可否。因此，蒋介石在1943年5月12日召见了西藏驻京代表阿旺坚赞等，重申“中央绝对尊重西藏宗教，信任西藏政府，爱护西藏同胞。但西藏必须服从中央命令”，并要求西藏遵办五件事：（1）协助修筑中印公路；（2）协助办理驿路畅通；（3）驻藏办事处向藏洽办事件必与噶厦迳洽，不经“外交局”；（4）中央人员入藏凡持有蒙藏委员会护照者，即须照例支应乌拉；（5）在印华侨必要时须经藏内撤。最后，蒋介石强调，如果噶厦不执行上述五条，中央当派军队完成。面对国民政府的强硬态度，噶厦作出了重大让步，将“外交局”只当作地方政府处理外事的机构。这样，噶厦中个别分裂倾向严重的人，企图通过设置“外交局”来实现事实上“独立”的图谋就破产了。【152】
下面再让我们看看“泛亚洲会议”的情况。第二次世界大战胜利后，为争取国家民族独立，印度决定在1947年春召开一次讨论经济、文化与宗教、妇女问题的亚洲国家会议（即“泛亚洲会议”），旨在借“学术”的牌子来扩大影响，逐步摆脱英国人的控制。南京国民政府与西藏都接到了参会邀请函。起初，西藏并无参会的意思。但英印政府驻拉萨商务代表黎吉生极力怂恿西藏参加，认为这是一次实行“西藏独立”，体现“独立”国家的好机会，并说英国政府表示支持西藏的独立活动。因此，西藏同意派代表参加，并在黎吉生的授意下赶制了一面藏军平时作战用的“雪山狮子旗”作为“国旗”（因为“西藏国”本为子虚乌有，也就从来没有国旗一说）参会。南京国民政府得悉西藏的意向后，当即向印度政府提出抗议，经多次交涉，印度同意中国提出的将西藏代表团的代表列在中国参加会议的各团体代表团名单中，并声称会上所挂国旗以正式独立的国家的国旗为限。但是，印度政府阳奉阴违，私下里秉承英国政府的意旨，在3月23日“泛亚洲会议”开幕式上，不仅在主席台上安排西藏代表就座，还将西藏“国旗”同各国国旗并列悬挂，更有甚者在主席台墙上悬挂了一张将西藏置于中国疆界之外的亚洲地图。这一行径遭到了包括藏族在内的中国各族人民的强烈抗议，24日大会组织者终于将地图作了改正，干涉中国内政的其他阴谋活动也未敢举行。【153】这不仅表明英国图谋“西藏独立”的目的再次以失败告终，也表明国际社会不承认“西藏独立”。
“外交局”事件和“泛亚洲会议”事件表明，尽管西姆拉会议后，部分西藏上层集团仍在积极图谋“西藏独立”，但最终都以失败告终。事实是西姆拉会议后的西藏没有向着独立的方向发展，而是在与独立作斗争的过程中，向着恢复与中国中央政府的关系、加强与中央政府正常关系的方向发展。
