第17章 第一届国务院的筹备和建立(2)

周恩来提出“全国人大和地方各级人大的选举原则是普选，实行普选最主要的还是基层的直接选举。”1953年2月1日，周恩来将《关于召开全国人民代表大会和制定宪法问题》的讲话稿送毛泽东、刘少奇审阅。他在讲话稿中答复了一些人对普选工作提出的疑问，对于人大代表的产生，是采取直接选举的方式还是间接选举的方式，周恩来根据中国的实际情况提出自己的意见，即“在这个普遍选举制的基础上，除基层人民代表大会采用直接选举制外，基层政权以上的人民代表大会，目前尚只能采用按级选举的间接选举制。”

同年2月4日，周恩来在全国政协一届四次会议上做《政治报告》，报告回顾了过去三年中各条战线取得的成就，提出了当前最迫切的几大任务，其中一项就是：“动员全国人民积极准备和参加全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的选举，以便充分地发挥全国人民的积极性，来共同奋斗。”4月3日，周恩来又签署了《政务院为准备普选进行全国人口调查登记的指示》。《指示》中说：“为了使全国年满十八周岁的公民都能依法参加选举，必须做好登记选民的工作。而选民的登记，又必须以人口登记为依据。因此应在选举工作同时，举行全国人口调查登记，以利于选举工作的进行，并为国家的经济、文化建设，提供确实的人口数字。”

1953年6月30日，为做好第一普选的准备工作，在政务院和各级政府的领导下，中国进行了第一次全国人口普查。随后，在全国各基层单位进行选举，参加投票的选民共27809万人，占登记选民总数（32389万人）的85.88%，这是当时世界上最大的一次普选活动。这表明在第一届全国人大召开之前，中国的政治建设、民主建设正在跨上一个新台阶，中国已经开始向法制化、民主化的方向前进。

在全国普选工作轰轰烈烈开展的同时，第一部宪法的起草工作也在积极进行。

周恩来认为：“既然要开全国人民代表大会，就要把宪法搞出来。”同时他还提出，人大成立后，“政协作为统一战线的组织仍然存在。”1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定成立以毛泽东为主席、朱德为副主席的宪法起草委员会，以周恩来为主席的选举法起草委员会。

毛泽东亲自主持制定了宪法草案。1953年12月他与宪法起草小组成员陈伯达、胡乔木、田家英在杭州起草宪法。毛泽东强调，“我们起草的这部宪法，是属于社会主义类型的宪法。”他要求起草人员参阅了1918年苏俄宪法、1936年苏联宪法和斯大林《关于苏联宪法草案的报告》，以及欧洲一些国家宪法和北洋军阀政府和蒋介石政府制定的宪法。经过多次修改，四易其稿，1954年3月初，毛泽东审定了《宪法草案初稿说明》。3月中旬在刘少奇主持下召开中央政治局扩大会议讨论宪法草案“四读稿”，准备提交宪法起草委员会。中央政治局决定成立宪法研究小组，该小组由陈伯达、胡乔木、董必武、彭真、邓小平、李维汉、张继春、田家英八人组成；同时还聘请周鲠生、钱端升为法律顾问，叶圣陶、吕叔湘为语文顾问。同时成立宪法起草委员会办公室，以李维汉为秘书长。3月23日毛泽东在宪法起草委员会第一次会议上，代表中国共产党正式提出《中华人民共和国宪法草案（初稿）》，陈伯达受毛泽东委托对初稿起草工作做了说明。

从1954年6月12日，毛泽东主持召开的中央人民政府第30次会议上一致通过了《中华人民共和国宪法草案》和《关于公布中华人民共和国宪法草案的决议》。

6月14日毛泽东在会上专门做了关于中华人民共和国宪法草案的报告。他指出：“起草宪法是采用了领导机关的意见和广大群众意见相结合的方法；并且宪法草案总结了历史经验，特别是最近五年的革命和建设经验。宪法草案，结合了原则性和灵活性。原则性主要是民主原则和社会主义原则。1954年的宪法，是社会主义类型的宪法，但还不是完全社会主义的宪法，它是一个过渡时期的宪法。”1954年8月6日、7日，周恩来主持中共中央政治局会议，先后讨论《全国人民代表大会组织条例（草案）》和《中华人民共和国国务院组织条例（草案）》，会议议定分别由李维汉和田家英根据与会者所提意见修改后印发各地讨论。至此，第一届全国人大的宪法起草工作和其他准备工作在毛泽东、周恩来、刘少奇等人领导下基本完成。

第二节　第一届全国人大的召开和第一部宪法的制定

一、全国人大一届一次会议和国务院的成立

一切准备工作就绪后，1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京开幕，出席大会的代表具有广泛的代表性。在1226位代表中，中共党员共668人，占54.48%，非共产党人士共558人，占45.52%。毛泽东在中华人民共和国第一届全国人民代表大会上做了《为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗》的报告，提出本次会议的任务是：“制定宪法，制定几个重要的法律，通过政府工作报告，选举新的国家领导工作人员”刘少奇作了《关于中华人民共和国宪法草案的报告》；周恩来作《政府工作报告》。他指出，即将由大会产生的国家行政机关，根据宪法规定的各项原则，依靠全国人民的支持和全国人民代表大会的监督，一定能把我国的各项事业推向更大的高潮。

经过充分讨论，会议通过了中国历史上第一部社会主义类型的宪法——《中华人民共和国宪法》。此外，会议还通过了《关于政府工作报告的决议》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》、《关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》。其中，《中华人民共和国国务院组织法》对国务院的组织机构的产生办法、人事任用、会议制度等重大问题做出了新的规定。

9月27日大会选举毛泽东为中华人民共和国主席，朱德为副主席。刘少奇当选为全国人民代表大会常务委员会委员长，宋庆龄、林伯渠、李济深、张澜、罗荣桓、沈钧儒、郭沫若、黄炎培、彭真、李维汉、陈叔通、达赖喇嘛·丹增嘉措、赛福鼎为副委员长；彭真当选为秘书长；王昆仑等65人当选为委员。选举董必武为最高人民法院院长，张鼎丞为最高人民检察院检察长。根据中华人民共和国主席毛泽东的提名，大会决定以周恩来为国务院总理。翌日，会议根据周恩来的提名，通过国务院组成人选，陈云、林彪、彭德怀、邓小平、邓子恢、贺龙、陈毅、乌兰夫、李富春、李先念等10人为国务院副总理。

以周恩来为首的第一届国务院较之此前的政务院，在副总理人数上多了5位，新一届政府成员中，除了陈云和邓小平继续留任外，其他8位都是首次担当。其中一些人是为了充实中央机构从全国各大行政区陆续调往国务院工作的领导人员，他们除了担任国务院副总理，还兼任国务院某些部委的领导职务。

在第一届全国人大闭幕后召开的国务院全体会议上，周恩来做了关于国务院办公机构设置和领导人员分工等问题的讲话。他指出经国务院常务会议研究，正式决定国务院办公机构设8个办公室，等于8个“口子”，不属于这些“口子”的部门将由总理、副总理、秘书长分工领导。这样，在国务院内部就形成了总理——副总理（兼管八个办公室）——各部部长的三级管理层次，国务院总理作为中央行政机构的最高决策者被赋予了最终决策权，其行政执行权要大于此前的政务院总理。

按照周恩来的精心设计，第一届国务院的具体分工是：周恩来作为总理负责国务院全面工作，同时仍兼任外交部长，主管外交部和华侨事务委员会；陈云为第一副总理主管财经工作，同时指导国务院第六办公室和第八办公室的工作；陈毅为常务副总理，并指导国务院第一、第二办公室和科学院的工作；彭德怀副总理兼任国防部部长；邓子恢副总理负责国务院第六办公室主管农业工作，并指导国务院第七办公室的工作；贺龙副总理除担负一部分军队工作外，兼任体育运动委员会主任；李富春副总理兼任计委主任，并指导国务院第三、第四办公室以及国家建设委员会、国家统计局和国家计量局的工作；乌兰夫副总理兼任民族事务委员会主任；李先念副总理兼任财政部长，并指导国务院第五办公室的工作；国务院秘书长习仲勋负责其余12个国务院直属机构。由于林彪还在养病，邓小平兼任着中共中央秘书长，因此他们不担任国务院的具体工作。

9月28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在完成了它所担负的各项重大的历史任务后胜利闭幕。次日，《人民日报》发表社论：“中华人民共和国历史发展的里程碑”。社论指出：“这次会议的整个进程，充分地显示了我国政治的真正民主的性质和全国人民在民主基础上高度的团结一致。”社论还阐明这次大会的重要意义在于：“中华人民共和国宪法和全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法等各项法律的产生，标志着我国人民民主政治和人民民主法制建设的新阶段。我们国家的根本政治制度——人民代表大会制度，将在全国范围内成为我们的政治生活的基础。我国人民因人民革命胜利而取得的各种民主权利，将得到宪法的切实的保障。人民参加国家管理和监督国家工作的活动，将进一步发展和加强。人民政府和人民法院、人民检察机关的工作将进一步正规化，工作的效率将进一步提高；革命的社会秩序将更加巩固。民族平等政策的进一步贯彻实施和各少数民族地区实行区域自治，将使我国各民族的互助友爱和团结合作的关系进一步发展和加强。所有这些，都是我国社会主义事业胜利的重要保证。”

二、“五四宪法”对我国政治体制和行政机构设置的影响

第一届全国人民代表大会召开和第一部宪法的制定重新建构了中国的政治和行政体制。新中国成立之初，按照《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定，由全国政协代行全国人大的职权，选举中央人民政府委员会，并赋之以行使国家权力的职权；由中央人民政府委员会组织政务院，作为国家政务的最高执行机关。由此，形成了中央人民政府下辖政务院的二级政府体制。但是，按照1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》规定（以下简称“五四宪法”），全国人民代表大会是最高国家权力机关和行使国家立法权的唯一机关；全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关；中华人民共和国主席由全国人民代表大会选举产生，中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席；中华人民共和国国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。“五四宪法”同时规定了国务院即为中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，即最高国家行政机关，国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人大闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作。这样，就结束了原来中央人民政府委员会为行使国家政权的最高机关，政务院对中央人民政府委员会负责并报告工作的过渡状态，改变了原来中央人民政府下辖政务院的两级政府的过渡体制，原中央人民政府委员会随着职权的移交而完成了自己的历史使命，我国第一部宪法明确了新的最高国家权力机关与最高国家行政机关的相互关系准则。

“五四宪法”的颁布和实行具有重要的意义，它是现代国家制度建设的重大里程碑；有利于我国的社会主义民主政治建设；完善了国家的机构体系。与《共同纲领》相比较，“五四宪法”实现了由新民主主义性质的国家向社会主义类型的国家制度的飞跃，其对国家国体与政体的规定是对《共同纲领》中相关规定的确认与完善，是对我国社会主义国家政治制度的根本规定。“五四宪法”明确规定中华人民共和国的国家性质是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家；明确规定人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度。“五四宪法”使新中国的政治性质得到了完整和规范的法律体现，它确认了人民民主的基本原则和建立了国家立法制度；标志着中华人民共和国的国家政治制度已经正式确立。