2．公众导向的服务型政府建设
除公众参与治理外，漳州效能建设从公众利益出发，不断强化服务型政府建设。政务公开是服务型政府建设的重要方面。2002年8月，市效能办下发《关于进一步建立健全政务公开工作制度的通知》，逐步实现政务公开由办事制度、服务承诺公开向人权、事权、财权公开，由一般事项公开向重点事项公开，由结果公开为主向全过程公开，由自定公开内容向群众点题公开转变。其中，龙文区积极推行“一线公开法”，将重点建设工程全面公开，特别是公开征地拆迁补偿安置情况，如征地拆迁的赔偿政策、补偿标准、补偿金额等全方位公开。2004年，漳州市进一步推行公用事业单位办事公开制度，制定了《漳州市公用事业单位推行办事公开制度工作意见》，明确了办事公开的指导思想、推行范围、公开内容、公开形式、公开制度以及组织领导、督促检查等内容。当年，此项工作便在建设局辖下的自来水、公交、燃气等单位展开，如供气单位在入户的每瓶液化气瓶上贴上毛重、净重、价格、监督电话、钢瓶使用期限等标识，并附送《安全用气须知》宣传册。同时，政务公开工作理论研讨亦是重要抓手。2006年7月份，由市监察学会、效能办、公开办三家联合发出了《关于开展政务公开工作理论研讨活动的通知》，各县（市、区）、市直各单位积极响应，共完成调研文章63篇。此外，根据省政务公开办《关于开展创建“推行政务公开制度示范单位”活动的实施意见》的有关要求，漳州市多年来在全市范围内开展创建政务公开示范单位活动，注意发现和培养典型，使创建活动形成氛围，深入人心，取得了实效。
另一方面，漳州市在效能建设活动中不断开展行政服务大厅和服务标准化建设。2001年11月，漳州市率先在全国建立行政服务中心，按照“三集中、三到位”的原则，将具有审批职能的窗口统一进驻到行政服务中心进行服务与管理。2005年，将仍维持行业垄断的中介机构的办理事项引进行政服务中心集中办理，当年进驻市行政服务中心的中介机构便包括环评、测量、图纸审查等13家，既规范了管理，又方便了企业群众。2007年，漳州市进一步组建了公共资源交易中心，将公共资源交易服务置于“阳光”下运行。2012年，漳州市人民政府办公室印发《关于推进全市政务服务体系标准化建设的意见的通知》，要求按照标准化原则、高效化原则、均等化原则和便民化原则，规范建设县级行政服务中心、乡镇便民服务中心和村级便民服务代办点，坚持简政放权，进一步精简审批事项、简化办事流程、缩短办事时间，构建市、县、乡、村四级政务服务平台，推动城乡基本公共服务均等化，同时对政务服务平台实行分级建设、属地管理，实行“一个窗口受理、一站式办结、一条龙服务、一个窗口收费”，方便群众办事。
（二）工具理性：科学管理与绩效考评
1．面向执行过程，强化科学管理
首先，强化制度建设。漳州市建立服务承诺制、首问负责制、限时办结制、一次性告知制、责任追究制、离岗委托代办制等科学管理制度。服务承诺制要求相关单位根据职能要求，将对外服务的内容、程序、时限以及服务标准等事项向社会做出公开承诺，并采取有效措施保障承诺事项的落实，自觉接受群众监督；首问负责制要求当管理服务相对人到相关单位咨询或办理有关事宜时，首接工作人员必须负责解释或交主办人员办理；限时办结制规定管理服务相对人来相关单位办事时，在符合法律法规和有关规定以及手续齐全的前提下，经办单位或经办人应在规定或承诺的时限内办结其所诉求的事项；一次性告知制要求管理服务相对人来相关单位办事或电话咨询有关办理事宜时，经办人员必须按规定口头或文字一次性告知其所要办理事项的依据、程序、时限、所需的全部材料以及不予办理理由；责任追究制规定当工作人员在执行公务、受理服务工作过程中，由于故意或工作过失产生不当、不良行为，造成公共利益损失或不良影响，按照有关规定必须追究其责任；离岗委托代办制规定服务窗口岗离岗时，必须填写委托代办单，委托岗代行公务，做到无间断服务。科学管理制度的建立为提升工作效率，遏制拖、躲、脱等行为提供了重要保障。
其次，在管理过程中强化现代信息技术的使用。据统计，2004年漳州市行政服务中心及芗城区行政服务中心推行网上下载表格，47个单位650个项目约1000种表格均可通过网上下载，既推动电子政务建设，又给群众带来极大便利；2006年起，漳州市开发并全面启动效能电子政务系统，对绩效考评、效能督查、投诉办理、政务公开、检查报备、队伍建设、资料传输等实行网络化管理；2011年，漳州市进一步完善电子监察系统建设，探索开展廉政风险防控工作，建立健全行政权力层级监管和重要行政权力动态运行跟踪管理制度，科学划分监管层级，加强对各单位重要行政权力运行情况的重点监管；2012年，推进网上行政执法平台系统建设，与漳州移动公司合作，委托山东浪潮齐鲁软件公司开发网上行政执法服务平台并开始网上试运行。持续的电子服务与管理平台的建立使得漳州市不断适应数字化时代的发展要求，对于改进管理和服务水平大有裨益。
最后，不断规范自由裁量权。2007年，10个试点单位共梳理法律、法规、规章240部，清理、确定行政自由裁量权15项，从中选取使用频繁的578项细化为987个裁量等级，使自由裁量弹性空间趋于零的事项达75.1%。同时，通过适用简易程序、充分授权等方式，下放464项自由裁量权限给一线执法人员，进一步简化了执法程序，提高了执法效率。据统计，自执行新的裁量标准以来，已办理自由裁量事项10595件，处罚金额2195万元，仅有1起提出行政复议，当事人普遍满意。2008年，本着规范运行、提升效能、方便群众的原则，将每一项行政权力的运行过程进行明晰，绘制出覆盖全过程的“权力流程图”，使权力的行使有了固定的“路径”，防止出现偏差。其中市规划局将48项行政权力进行流程再造，设计出52幅行政权力运行流程图，使权力的运行过程一目了然，规范有序。2009年，各试点单位按照《工作方案》要求，抽调业务骨干，扎实开展规范行政权力运行工作，共梳理涉及本单位行政职权的法律、法规、规章653部，确定行政职权2402项，绘制运行流程图1330幅。其中有法定办理时限的行政权力有719项，规范后办理时限由13137个工作日压减为8188个工作日，压缩37.67%。同时通过合理分权、简政放权，由局领导行使的权力由1081项减少到870项，减幅19.5％。自由裁量权的规范大大提升了权力行使的科学性，有效缩减了滥用职权的空间。
2．面向执行结果，强化政府绩效考评
漳州市在效能建设活动中一直关注于政府绩效考评。首先，完善考评办法，提升绩效考评的民主性、科学性、兼容性和操作性。在考评办法的制定过程中采用“三下三上”的方式，共征得民主意见194条，进而对考评方法予以完善。同时，在考评办法和三个配套细则中，注意考虑各部门的实际，注意考虑工作的持续进步，如机关效能民主测评分两次进行，目的在于防止一次性测评可能出现的偏差，同时还将同一单位今年的测评结果与去年相比较，对测评分值有提高的给予进步奖励。又如在对各单位创造性工作进行评定时，注意考虑到各个部门的不同职能和不同性质，尽量创造比较均等的得分机会。其次，在绩效考评中加强考核的过程管理。在考评中全面实行工作目标进展季报制度，市政府系列还实行月报制度，及时把握目标完成动态。在季报、月报的同时，还通过督查及时发现问题，加大弱项补强的力度，使各单位的目标顺利推进。最后，强化考核结果使用。
在政府绩效管理的过程中各级各部门普遍把考评结果与干部使用、奖金发放、年终公务员考核等结合起来，如诏安县对绩效考评末位的县文化局第一责任人给予免职，对不合格的三个单位给予“黄牌警告”。
三、结论与启示
本研究指出治理体系的现代化很大程度上是政府的现代化，主要原因在于：（1）对治理主体间关系的考察发现，治理体系现代化的核心是处理好政府、市场与社会之间以及政府内部各部门之间的两对关系，而政府处于这两对关系的“节点”位置；（2）从治理主体的权力占有度来看，传统政府管理模式下政府对权力的绝对支配地位使得政府是否能够合理退出某些权力领域成为治理体系现代化建设成败的关键；（3）从治理机制来看，治理体系现代化需要实现从无限政府、人治政府、专制政府、集权政府、封闭政府等传统治理构件向有限政府、法治政府、民主政府、分权政府、开放政府等现代治道构件的转变；（4）从治理效果来看，对治理绩效和政府绩效的评估既存在很大交集亦能实现有机统一，如善治理论中的法治、透明性、责任性、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正等多个指标都能够在政府绩效评价中找到身影，同时亦有学者指出应当结合治理过程改进，在政府绩效评估中强化公众参与。
以政府现代化推进治理体系现代化需要兼顾政府行为的价值理性和工具理性，前者旨在解决政府应当“做什么”，后者侧重“如何”将要做的事做得又快又好。通过对漳州市效能建设12年实践的观察，研究发现漳州在效能建设活动中不断创新公众参与治理形式，以政务公开和行政服务标准化推进服务型政府建设，凸显了政府行为的价值理性；以完善制度建设、强化信息技术使用、规范自由裁量权实现面向执行过程的科学管理，通过完善政府绩效考评实现面向结果的有效控制，彰显了政府行为的工具理性。
漳州市效能建设实践的分析显示，其为中国以政府现代化推进治理体系现代化提供了有效的示范样本。
（吴建南，西安交通大学教授，公共政策与管理学院副院长，中国地方政府创新研究中心主任；张攀，西安交通大学公共政策与管理学博士生）
