养老事业作为社会福利事业的一个组成部分，在进行市场运作时，不同于一般商品，它具有尊重人的价值性和社会公益性双重属性。因此，北京大学社会学系马凤芝博士提出，社会化养老要提倡“全人照顾”的新理念，即对老人不仅要有医疗、卫生、健康、生理上的照顾，还要有社会和心理上的照顾；不但关心老人的温暖、饥渴问题，还要保证老人有良好的社会生存状态，使每一位老人都有良好的情绪和心理。而要做到这些，就需要建立包括多学科、多层次、充满团队合作精神的团队服务体系，这就要实现两个转变：一个是观念上的转变，二是走专业化道路。
第二节 中国居家养老服务的实践探索
伴随着工业革命，出现了一种新型的社会福利形式——社区服务，目的在于解决贫困和温饱问题。1930年以后，美国出现了一些诸如邻居会馆的社区服务机构的雏形。第二次世界大战以后，工业化、城市化进程加速导致人口生育率下降、人口年龄结构老化、家庭规模缩小，最终凸显在家庭方面的是家庭保障功能削弱、人际关系疏离、邻里互助作用减退；与此同时，社会经济发展使人们的物质、精神生活需求不断增长。这一切使社区服务供需矛盾凸显。历史是惊人的相似，这些在发达国家出现的问题，在我国改革开放以来，随着经济社会各领域的变化，也显现出来。1981年，民政部在全国倡导了城镇社区服务事业，社区服务的重要组成部分之一是为老年人服务。1986年，我国首次提出“社区服务”的概念，此后则发布了一系列推动社区服务发展的指导性文件。1993年民政部等14个部委联合颁发了《关于加快发展社区服务业的意见》，1995年民政部印发了《全国城区服务示范城区标准》，2000年民政部发布了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。2000年民政部等11个部委在《关于加快实现社会福利社会化的意见》中提出了社会福利社会化的要求，包括投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化以及服务队伍专业化。
2006年国务院又进一步颁布实施了《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》。就近三十年来我国社区服务的实践探索历程来看，社区服务已在我国呈现出快速发展的态势。此中，相比于农村地区而言，居家养老服务在城市的发展更显突出一些。我国“十一五”规划提出了五年养老服务发展思路及方向，强调社会福利服务是全社会要关注的事业，不能仅仅靠政府和计划体制来实施，要充分动员社会各种力量，共同合作，满足社会的需求，逐步形成以家庭自然养老为基础，居家养老为主、机构养老为辅的养老格局。完善以老年人生活照料、精神慰藉、社会参与为主要内容的养老服务体系；建立以政府公共财政投入为基础，与社会力量提供服务相结合的发展机制；健全设施结构齐全、区域布局合理、评估手段科学的服务保障措施。规划肯定了政府和社会力量的共同责任，主张养老多元化和多来源化，也确立了居家养老服务的地位和作用。
一、居家养老服务的成就
（一）政府政策给予了有力推动
上海市政府对居家养老高度重视，制定了相关政策予以扶持。2001年2月12日上海市第十一届人民代表大会第四次会议批准的《上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出：“老龄人口工作要在提倡社区居家养老的基础上，合理布局养老福利设施，改善养老环境，降低养老成本，提高老年人的生活质量。”《上海市民政局、上海市劳动和社会保障局、上海市财政局关于本市实施社区老年服务项目的试行办法》、《上海市人民政府办公厅转发市民政局等六部门关于全面落实2005年市政府养老服务实事项目，进一步推进本市养老服务工作意见的通知》、《上海市民政局、上海市发展和改革委员会、上海市建设和交通委员会、上海市财政局、上海市劳动和社会保障局、上海市卫生局、上海市医疗保险局关于进一步促进本市养老服务事业发展的意见》、《上海市民政局、上海市发展和改革委员会、上海市财政局、上海市劳动和社会保障局关于全面落实2008年市政府养老服务实事项目进一步推进本市养老服务工作的意见》的颁布，为上海市2009年政府实事项目“为21万老人提供居家养老服务”提供了政策依据。2009年，《上海市民政局关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知》，对服务对象、养老服务需求评估、补贴范围、补贴标准、资金来源、资金结算、工作流程、工作要求等都作了明确界定。2010年2月1日，上海《社区居家养老服务规范》地方标准正式实施。这是我国有关社区居家养老服务的第一个标准，是创新成果。这标志着上海的居家养老服务工作走上规范化之路。
江苏省早在省老龄事业发展“九五”、“十五”规划中就明确了一系列居家养老服务的任务，如建立社区托老站（所）、老年生活服务网络、老年人维权岗和基层老年学校等。在《江苏省老龄事业发展“十一五”规划》和《省政府办公厅进一步做好老年人优待和服务工作通知》中，江苏省系统构思提出了符合本省省情，与人口老龄化形势相适应的养老服务体系。目前，结合贯彻落实全国老龄委等十部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，吸收南京、苏州、无锡、南通等地先行的扶持政策，拟出台江苏省推进居家养老服务工作的指导性意见。
2004年以来，浙江省先后下发了《浙江省人民政府办公厅转发省老龄工办省民政厅关于加强城市社区老龄工作意见的通知》、《社会福利发展“十一五”规划》、《关于促进养老服务业发展的通知》、《关于促进养老服务业发展的意见》、《加快推进养老服务体系建设的意见》等文件，发展、推进居家养老服务工作，制定了财政补贴机制和税收等具体优惠扶持政策，服务内容涵盖了生活服务、医疗保健、外出陪侍、配送餐、应急响应系统等方面。浙江省各地尤其是大中城市实施了“3587工程”，居家养老“生活照料网络”建设轰轰烈烈在全省展开。2006年，浙江省在全国率先制定了《社会福利发展“十一五”规划》，明确“十一五”期间建立和完善新型社会福利体系，新型社会福利体系以老年福利为重点。2006年省政府办公厅制发了《关于促进养老服务业发展的通知》，制定了具体政策措施，以促进养老服务业发展。2006年4月，浙江省政府出台了《关于促进养老服务业发展的意见》，从政策上鼓励各种社会力量投入“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为辅助”的养老服务体系建设。绝大部分市和经济强县相继出台了具体实施意见，服务内容涵盖了紧急救助、家政服务、生活护理、日间照料、配送餐、精神慰藉等方面，初步形成了政府为特殊困难老人购买服务，专门服务机构为居家老人提供低偿、微利服务，志愿者队伍为居家养老提供无偿服务的工作格局。2008年《加快推进养老服务体系建设的意见》的下发，进一步明确了“建立健全以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，覆盖城乡养老服务体系”的总体目标，制定了财政补贴机制和税收等具体优惠扶持政策。
（二）社区居家养老服务设施建设已达一定规模
设施服务是社区服务的两大管理形式之一，为老服务是社区服务的主要内容。为老服务的基本设施包括老年人服务中心、老年公寓、老年人日间照料中心、老年浴室、老年活动室（星光老年之家）、老年学校等。有关数据显示：截至2009年12月，上海市居家养老服务已覆盖13.5万上海老年人。开展居家养老服务的街道由2000年的12个扩大到2009年的210个，服务老人数已从2001年底的0.3万名增加到2009年的13.5万名。初步建立起养老服务补贴制度和评估制度，拓展“六助”（助餐、助浴、助洁、助行、助急、助医）为主要内容的居家养老服务项目，不断完善市、区县、街镇的社区居家养老服务网络。
截至2009年11月，江苏省全省建成2000多个居家养老服务中心（站），这些居家服务中心全部由省财政投资。居家养老服务中心为老年人提供助急、助医、助洁、助餐、日托、护理、康复等服务。围绕政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的思路，江苏省落实国家有关政策，积极制定地方政策。制定地方政策除了落实好水、电、气使用优惠外，把重点放在推进政府实行为困难老人购买养老服务、养老床位建设补贴、老人入住床位补贴，免费为养老服务从业人员提供培训和医疗、工伤、养老保险等方面。
截至2008年12月，浙江省有928个社区（占社区总数33％）开展了居家养老服务。2008年底接受政府购买居家养老服务的人数达15998人，包括高龄老人、空巢老人、特殊优待对象、残疾老人、失能老人。浙江省民政部门统筹规划、监督、管理居家养老服务中心的管理、运作。浙江省民政部门统一规划社区公共服务设施配套，将居家养老服务用房专门列出。根据居家养老服务的实际需要，适当提高社区公共服务设施用房配套标准。浙江省民政部门还制定了老年服务机构扶持政策。浙江省民政部门采取了各种措施不断扶持老年服务机构的发展，鼓励社会各界创办日间照料中心、老年配餐中心、托老所等民间老年服务机构，在资金、设施、场所等方面给予帮助。在税费征收上根据有关政策文件给予适当减免，老年服务机构的水电标准按照民用标准征收；社会各界向政府创办的居家养老服务中心的捐赠，在缴纳企业所得税以及个人所得税前予以全额扣除。
（三）居家养老服务逐渐趋于规范化、体系化和标准化
上海《社区居家养老服务规范》对社区老年服务社、老年人日间服务中心、社区老年人助餐点等社会居家养老服务组织、场所的服务行为进行规范，分别提供上门服务、老年人日托服务和老年人营养餐配送服务。《规范》以生活照料、康复护理、精神慰藉为主要服务内容，明确了为老年人提供“助餐、助浴、助洁、助急、助行、助医”等基本生活需求的服务要求，还重点关照了个性化乃至心理服务的特殊需求，包括“代购、代领物品和代缴费”的代办服务、康复辅助以及“读书读报、谈心交流”的相谈服务等，为老年人提供心理疏导、精神慰藉。《规范》还构建了服务质量评价体系，对评价主体、评价内容、评价方法和持续改进等内容作出规定。一旦老年人发生养老服务纠纷，可通过相应渠道维护合法权益。
上海市长宁区统一引入评估机制，实施按身体实际评估等级给予不同标准补贴，改变了过去按照年龄段实施补贴的简单操作，使政府补贴更趋合理。浦东新区对资源进行整合，招募医学、康复、护理社会工作等专业的人员，建立了一支专业、职业化的养老服务需求评估员队伍养老服务需求评估员由24人构成，形成了“区级＋街镇”的两级评估网络。
江苏省民政部门与江苏省质量技术监督局联合制定的《城乡和谐社区建设评价标准》中要求：社区要具有与人口老龄化需求相适应的居家养老、托老照料、“三无老人”照料、维护老年人权益和老年人卫生保健、文体教育、参与社会为老服务功能。目前，江苏省正与省质量技术监督局联合制定《江苏地方标准——社区服务居家养老服务规范》。
南京市玄武区建立了生活照料服务、医疗康复服务、文体娱乐服务、安全守望服务、精神慰问服务、法律援助服务“六位一体”，家庭、社会、政府“三点一线”的全方位居家养老服务体系。服务中心所需服务费用市、区财政按比例承担，服务工作由各区委托1～2家非营利组织实际操作。市区两级均成立了居家养老领导小组，具体工作由老龄办承担。由此，由政府买单、非营利组织运作的“居家养老服务网”在六个主城区正式启动。在城市实践的基础上，2007年，南京市又将该项工作向农村拓展和延伸，借鉴城区的有关做法，依然采取政府购买服务的方法，有针对性地为农村困难独居老人提供社会化服务。
