第三节 公务文书的特点和作用
一、公文的特点
国家机关公务文书的特点主要是两条：依法行政的有效性和严格、缜密、规范的体式。
1.依法行政和进行公务活动的实际有效性 公文是代表国家机关立言，行使法定职务权限的意志，具有不可置疑的法定权威性和政治权威性。公文依靠它所具有的法定权威和政治权威即刚性特点，宣传国家的方针、政策和路线，依法行政，进行各种有利于国家和人民的公务活动，这就是党和国家依法制发公文所体现的有效性和约束力的特点。
2.严格缜密的规范体式 公文的规范体式，一是严格，二是缜密。首先是严格：《公文处理办法》所选择的文种十分严格，只有十三种。其中每一文种的内涵及其作用都规定得十分严格、明确。其次是缜密：一件公文的内容从眉首、主体到版记三大块共有二十个项目，每一个项目该怎样填怎么写，不该怎样填怎么写，都有明确的选项。还有，文件的用纸规格、排版式样、用印位置等等，都制订了很缜密、很细致的规范，简直毫厘不爽；从而，使体现和反映整个国家运作的成千上万件的公文具有科学化、制度化、规范化的特点。
二、公文的作用
公文有五大现实作用，即：施法行规作用，领导与指挥作用，联系与知照作用，宣传与教育作用和凭据与记载作用。
1.施法行规作用 为了国家机关的正常运转，为了维持社会生活的正常秩序，国家经常需要颁布一些法律、条例、规定、办法等法规文件，这些法规文件都是由机关单位或机关首长以命令（令）、决定、通知等文件公布施行的。而所有这些公务文书及法规文件都具有法定效力或法定约束力，都是党和国家机关依法治国、依法办事的体现形式和重要工具。
2.领导与指导作用 在国家行政系统中，上级机关同下级机关有领导与被领导的关系。上级机关有对下级机关的工作发布命令、指示和指导性意见的权利和责任。上级机关还要经常听取下级机关的计划、总结、报告、请示等方式以了解下级单位所面临的情况和问题，及时地下达指挥性的文件如决定、通知、批复等，对下级机关的工作实施领导与指导，以及时调整各种行政措施等责任。
3.联系与知照作用 公务文书是机关上下左右之间进行公务联系与沟通的重要手段。
机关单位之间和部门之间通过公文沟通信息，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验和处理问题等；这也是公务文书在整体上发挥上下了解和彼此协调作用的一部分。
4.宣传与教育作用 公务文书在依法行政和进行复杂公务活动的过程中，要宣传党和国家的方针政策，教育群众为实现党和政府所确定各项任务而努力，这就是公务文书的宣传教育作用。因此，除了强制性的命令（令）等少数文种的内容只讲“必须怎样怎样”外，一般来说公文的内容之一也包括宣事达理，说明“为什么”和“应当怎样做”，以统一思想认识，使各方面自觉贯彻执行。一些政策性文件，如中共中央《关于经济体制改革的决定》，其本身就是宣传教育的教材。即令一些批评错误的通报或惩处决定，也因其包含着“因此”、“所以”的因果阐述，而能起到教育和鉴戒作用。
5.凭据与记载作用 公务文书是处理公务的凭证与依据，并作为公务活动的真实记载。有了公文这种书面材料，各项工作的进行才能做到有据可查，有案可考；才能避免不讲政策、不讲根据的非正规化的习气；也才能防止在工作中缺乏效果、走弯路和犯错误的缺陷。
公文真实记载着公务处理的依据和处理的过程；同时也就是使公文得以转化为历史档案的基础。
上述五个方面的作用是就公文的整体而言的，不是说每件公文都要具备或都能完全具备上述作用的。有的公文兼有全部作用，有的公文可能只具备某几项作用，总之并不一定要求完全具备上述一切作用。
三、公文的现实作用和历史作用
公文的作用又可分为现实施行效用与历史资料效用。现实施行效用有一定的时间性，可以称之为公文的时效性。一般说来法规性、政策性公文时效性较长；而处理某一具体工作、某个实际问题的公文，时效性就较短。总之没有一份文件是永久有效的。一旦文件的具体使命完成了，或者随着时间推移、形势发展、情况变化等，原有文件的内容已不能适应，这时文件就失去了时效，需要代之以新的文件。
起着现实施行效用的文件，称为现行文件。然后现行文件失去时效，转化成为历史文件。这时一部分文件无保留价值经批准当场销毁；一部分文件有保存价值转为历史资料保存，进档案馆。历史资料是历史的真实记录；作为历史资料，可供人们正确认识历史问题而发挥其历史资料的作用。现实的施行效用和历史的资料效用都是工具性作用，唯它们在时段和性质上有所不同：一个制发专为施行；一个存档备为历史研究；研究是施行后的事情。
第四节 公务文书的体式和处理程序
制发公文是件极其严肃的事情。为了维护公文的严肃性，使公文的处理做到准确、及时、安全，以及实现科学化、规范化、制度化，国务院在《公文处理办法》中对通用公文有一套特定的格式、处理办法和运行管理程序。
一、公文文件与格式
公文以实用为目的，其表达方法兼有记叙文、说明文、议论文等一般文体的特征，而逐步发展出来的应用文体，严肃性、准确性、简洁性、程式性是公文文体的风格特征。所谓严肃性，是指公文事关国家大局、亿万公众，一字一句必须以极为严肃的态度出之，万万不可随意马虎。所谓准确性，是指公文所叙述的事实，所表达的观点和意向，都要实事求是、准确无误，断然不可胡编乱写。所谓程式性，是公文在篇章结构、行文款式中都具有的规范格式，通篇的眉首、主体、版记必须符合规范，任一项目不可乱填乱涂。所谓简洁性，是指公文用词、用句、用语都必须高度简洁；不可欲说还休、言不及义，也不可东扯西拉，废话连篇，更不可言辞失据，信口开河。这就是公文文体的体式的必备风格。
二、公文格式规范化
根据国务院办公厅发布的《公文处理办法》的有关规定，国家制发了中华人民共和国国家标准《国家行政机关公文格式》。标准格式除对公文形式、字形大小、纸张大小、图文、颜色、印刷等作出细致规定外，主要是对公文各个要素、标识、规则一一作了具体规定。根据这个规定，公文分为眉首、主体、版记三个部分。
1.眉首 眉首部分在公文首页上端，包括：（1）公文份数序号；（2）秘密等级和保密期限；（3）紧急程度；（4）发文机关标识；（5）发文字号；（6）签发人。眉首部分与主体部分之间用横线隔开，既醒目又庄重大方。
2.主体 主体部分包括：（1）公文标题；（2）主送机关；（3）公文正文；（4）附件；（5）成文时间；（6）公文生效标识；（7）附注。
3.版记 版记部分包括：（1）主题词；（2）抄送单位；（3）印刷机关和印发时间。
此外，《国家行政机关公文格式》又对页码、公文中的表格等，以及公文的特定格式即信函、命令、会议纪要三种公文格式，也做了专门规定。这三种公文格式通常比较混乱，故作专门规定。
三、公文主要构成部分的具体规定
1.眉首 公文眉首共包括6项要素，它们是：
（1）公文份数序号。公文份数序号又简称为“份号”，它是将一份公文文稿制成若干份数时，在每一份复制文件的特定位置上所标识的该份文件独有的份数序号；并且规定份数序号必须使用阿拉伯数字编定，如“001”、“002”……等。这种份数序号或“份号”是由于公文的保密需要，用于查考文件的制发总数和它们的去向。因此，只制发一、二份文件和无保密需要的文件，以及公告类的普发性文件，一般无需标识份数序号或份号。
（2）秘密等级和保密期限。秘密等级是标识公文保密程度的标志。公文如需标识秘密等级则分别根据情况用黑体字标注绝密、机密、秘密字样。如需同时标识文件保密期限，在保密级别后边亦用黑体标识年或月，并要在保密级别与保密期限两者之间加“★”号隔开。
（3）紧急程度。紧急程度是对公文送运时限的要求。紧急程度的公文分别标明“特急”或“急件”。其中电报应分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。具体的“特急”、“急件”或“平急”的时限要求是多少，可由各级党政机关主管部门自行确定。
（4）发文机关标识。发文机关标识也就是人们通常所称的“红头”，它是承担文件的制发者和责任者，由发文机关的全称或规范化简称加“文件”两字组成。对一些特定的公文可不加“文件”两字，只标识发文机关全称或规范化简称，如信函类。
联合行文时主办机关名称应当排列在前。党政机关与同级或相应的军队机关、人民团体的“文件”，置于发文机关名称的右侧。
发文机关标识的具体位置有两种。一是用于平行文或下行文；另一种是仅限于上行文。
主要的区别是上行文为上级机关批示文件之用，它的预留的版面（版头）位置较为宽大一些，便于书写文字。
（5）发文字号。发文字号简称“文号”，也称文件编号。它是公文制发机关按照发文顺序编列的公文“代号”，主要作用是便于对公文的统计、查询和引用。发文字号由机关代字、制发年份和序号组成。如在国务院“国发〔2001〕2号”文件里，“国发”是发文机关（国务院发文）的代字；“2001”是发文的年份；“2号”为文件的序号。
发文字号中的机关代字，一般有两个层次组成。第一个层次是制发文件机关的代字；第二个层次是发文机关主办文件部门及其有关事务（业务）的代字。如“浙政办〔2001〕2号”文件，其中“浙政”是浙江省人民政府机关代字，“办”是第二个层次，是指浙江省人民政府办公厅的代字，它是主办“2号”文件的具体部门。总起来说，发文字号，它的作用和意义一是便于及时了解已发文件的数目，利于控制与管理；二是便于查找、引用和归档，这对发文机关和受文机关都是必要的。
（6）签发人。签发人是公文眉首六要素之一。为使上级单位的领导人了解下级单位谁对上报事项负责，在请示、报告、意见等上行文中应标识签发人。会签人应是发文单位的主要负责人，即各级行政机关的正职或主持工作的负责人。在联合行文时，可能有多个签发人，都应在文件上会签，会签的次序，应在主办单位签发人之后，依次排列。
2.主体 它是公文的核心。但按国家标准文件《国家行政机关公文格式》规定，主体一词是指整件公文中三大块即眉首、主体、版记之一的“主体”，是整件公文的主要构成部分。
其位置在眉首与版记之间，它共有7项要素，其中第6项中有3个小项。
（1）公文标题。标题是公文的“眉目”，它一般由发文机关、事由和文种三部分组成。发文机关要一如法定名称或规范化简称，“事由”中应当准确简要地概括公文的主要内容，并明确写明文种。发文机关除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。例如《中共中央国务院关于治理向企业乱收费乱罚款和各种摊派等问题的决定》（1997年7月7日），其中“中共中央”、“国务院”是发文机关；“关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题”是事由；“决定”是文种。标题内不加标点符号，一句话念到底。公文标题采用介词结构形式，通常使用的介词是“关于”。
在实际工作中，公文标题按照发文机关名称、发文事由和公文种类三个要素是否完全具备及其组合情况的不同，可以将公文标题划为四种形式（略）。
有些法规性公文在标题之下，还有题注一项，用以说明某项法令、规定等获得通过或批准的时间、程序或开始生效的日期。题注一项的内容要写在括号中。
标题最应注意庄重、简短、明确，坚决杜绝冗词赘语。
（2）主送机关。主送机关是指公文的主要受理机关；受理机关应当使用全称或规范化简称、统称。它又称上款、抬头。上行文一般只写一个主送机关，不宜多头主送；如果还有其他机关需要掌握有关情况，可用抄送的形式发送公文。下行文有专发性和普发性两种。专发性的公文是专门向某一机关下发的公文；这种公文的主送机关也只能有一个。普发性的公文是指内容涉及面广，因而需要向多个机关下发的公文。这种公文的主送机关不止一个，但在排列主送机关名称时要确定一个合理的顺序。有时一份公文的主送机关有许多个，为使行文简洁可用泛称、泛指或统称，甚至可以不写主送机关。公开发布的普发性公文通常就不写主送机关。
