总之，在行政与伦理结合的早期阶段，并没有提出系统的公共行政伦理范畴与规范，行政学家通常是在论述政府职能、政府行为目标等行政管理问题时，触及行政过程中的伦理问题，如效率与公正问题、责任问题、平等问题等，一些行政伦理范畴的提出不是直接为了创立公共管理伦理学，而是在探讨政府管理的效率、责任与公正等问题时，引申出来的道德思考。这个时期的行政伦理研究和行政管理研究交织在一起，学者们是为了达到政府效率最大化，才把政府行政人员的行为置于价值领域进行思考，从而直接引发了对公共行政伦理问题的研究兴趣。因此，了解这一时期的行政伦理思想，需要和同时期的行政管理思想联系起来，把行政伦理探讨与行政管理理论研究视为同一过程，这便于我们更准确地把握公共管理伦理学在起点阶段的实际情形。从这一时期行政伦理探讨中涉及的主要问题看，其内容包括如下几个方面：以行政效率作为行政伦理行为的基本原则；提出“责任”概念作为探讨行政伦理行为的价值依据；引入“公正”、“平等”观念，作为评价政府机构设置、程序与规则的标准。管理与伦理、事实与价值在这种情形中得以初步结合。
2.2公共管理伦理的理论演进
早期积累的行政伦理资源为政府行政伦理奠定了理论基础，但就完整的公共管理伦理理论体系而言还远远不够，需要继续完善早期提出的概念，拓展基本的理论要素，进行体系化的理论建构。完成系统的理论预设，有待于进一步深入研究前期提出的问题，例如“效率”概念中存在着哪些更深层次的问题；如何保障“责任”的实现；“共同利益”在行政伦理中处于什么地位；为何外部控制需要转变成内部控制等。对这些问题的回答，是公共行政伦理理论的基本前提。与早期伦理思考不同的是，学者们开始有意识地把价值领域的思维方式引入行政管理研究，以伦理标准评价行政活动与政府的设置，这种自觉意识的伦理思考及其成果，为行政伦理理论的形成做了重要的理论准备。
2.2.1对自由裁量权与内部督查的探究
这种理论准备始于对自由裁量权与内部督查的考察。早期行政伦理思考中的“效率”能否成为政府行为的价值标准？依靠什么途径实现政府行政人员的责任？这是行政伦理理论必须要回答的问题。在魏洛比的《公共行政学原理》出版十年后，高斯、怀特和迪莫克于1936年共同出版了《公共行政管理前沿》一书，专门讨论了这些问题。弗雷德里克和菲那对实现行政人员责任途径的争论，则标志着公共行政伦理研究的新趋势。为了进一步深化“责任”概念，他们在批评“效率”行政的基础上，从自由裁量权入手，审视“内部督查”问题，具体论证了实现行政人员责任的途径。
首先反思“效率”概念。研究者已经看到了强调“效率”导致的问题。当时人们对政府的最高恭维就是说该政府是“最有效的”，针对这种崇尚“效率”的风气和过多强调“效率”的倾向，迪莫克质疑“效率”的有效性，他抨击道：“可以毫不夸张地说，尤其是在最近的五十年里，美国国民已经对‘效率’这个称谓有了毫无质疑的崇拜”。效率已经成为一个“口号”。更重要的是，他的批评不仅仅局限于“效率”标准本身，而是由此引申出另一个问题，即为什么要讨论政府行为的价值标准，或者说，他引发人们思考，为什么价值判断对公共行政是如此重要？他认为，价值标准问题直接关系到政府行为目标的实现，为了真正有效地实现政府的目的，公共行政需要一种更加广泛的“行政哲学”，这种行政哲学包括“忠诚的美德”，也包括诚实、热情、谦虚等所有有益的品质和行为，以便更加高效、更加令人满意地服务于公众。
迪莫克对“行政哲学”的呼吁，直接导致对自由裁量权的诉求。他与高斯的立场完全一致，强调行政官员自由裁量权的重要性。高斯在“现代行政中自由裁量权的作用”一文中强调，应该允许公共行政官员行使更多的自由裁量权。他们都认为，“与法庭和立法机构相比，行政官员的自由裁量权正在日益增加，”而且预言将继续增加。尤其值得注意的是，为了有效实现行政责任，高斯首次提出“内在督查”（inner check）概念。他指出，强调行政自由裁量权，必然伴随提出另一个问题，即进行自由判断是为了谁？行政人员对自由裁量的判断该负怎样的责任？如何责任？他认为“内部督查”是负责任的有效途径，这种“内部督查”源自行政人员的责任，与行政自由裁量权密切相关，一旦作为公仆的行政人员认同这些责任，并把它们作为行政活动的职业准则与理想，就形成行政人员的“内部督查”机制，这是行政人员履行责任的内在保障。
这样的思考已经十分接近规范意义的伦理反思与价值判断。迪莫克反对将政治从行政过程中剥离出去，并担心过分强调行政效率会损害政府的基本伦理目标；高斯不仅与迪莫克一样承认自由裁量权，而且竭力强调“内部督查”的重要性，认为只有通过“内部督查”，才能保证行使自由裁量权过程中产生的责任。这一观点的提出，是行政伦理研究的结构性转变，从重视外在的技术结构向内在伦理结构的转变，或者说，这是向道德主体内在责任机制的转变。
2.2.2内部控制与外部控制的争论
在政府公共管理伦理学形成过程中，一个重要的理论资源来自于弗雷德里克与菲那的争论。在行政学界，两人关于“内部控制”与“外部控制”关系的争论影响很大。内部控制是指那些职业道德和伦理标准对行政行为的控制；外部控制是指政治官员以及他们所制定的法律法规对行政活动的控制。争论的焦点在于，内部控制是否应该替代外部控制，或者说，是否应该由内部控制弥补外部控制的不足，如果可以替代，那么，这种替代是否具有有效性。弗雷德里克坚持认为，在复杂的现代政府机构中，用外部控制来维持一种负责任的管理形式是不合适的，他呼吁培育一种“内部督查”的方式，实现“内部控制”。菲那却认为，人类本性中的理性倾向存在着弱点，这决定了“内部督查”的局限性，人类是不可能自我控制本能欲望的。他再度肯定法律、规则和惩处的必要性，强调只有这些外部因素才能对行政人员实行政治上的控制。两人的观点表达了各自对个体行政责任机制的不同态度，弗雷德里克重视行政职业活动中的道德标准和规范的作用，他相信个体道德自主性的作用，而菲那则强调外部政治控制对行政人员的作用。
1940年，马克斯编辑出版了《新民主中的公共管理》一书，书中对弗雷德里克和菲那的观点作了综合，基本倾向于弗雷德里克关于“内部控制”的立场。在“行政责任”一章中，他提出，法律控制对于确保责任已经不再合适，并大胆提出了一个超乎法律控制的观点：
行政责任的核心是统一的义务概念，由思想的戒律和职业的规约塑造而成；行政官员要有坚定的决心，愿意牺牲个人喜好来实施法律政策，在本职工作中，投入他的精力和创造热情；对曾宣誓捍卫的公众和公众利益，保持警醒的良知。行政责任源自真诚服务的态度。在形成这种态度的过程中，行政官员的伦理观念只能是唯一的，这就是非常重要的责任要素。
自由裁量权、责任、“内在督查”以及外部控制向内部控制的转变，由这些环节构成行政伦理的责任机制。自由裁量权赋予行政人员以自行裁决的权力，这使他们的行政行为获得更大的自由空间，而责任往往与自由伴随而生，有多大的自由，就有多大的责任。随着自由的增加，要求行政人员承担的责任也日益增加。如果没有必要的监督手段，公共行政人员就会违背责任，背离公众利益，因此，“内在督查”就成为实现行政责任的主体内在保障。
而政治与法律的外部控制作为行政人员的行为约束机制，毕竟具有外在性。
行政人员自由裁量权的扩大，必然需要用伦理规范与标准制约自身行为，主动承担道德责任，从思想上和职业行为中真正理解责任，理解个人利益服从公众利益的准则，自觉履行大众公仆的角色。从根本上说，外部控制必须通过行政个体的道德机制、通过“内部”的伦理控制才能得以实现。行政学家普遍意识到“内部控制”对实现责任的重要性，说明行政管理与行政伦理之间的距离正在渐趋缩短。
2.2.3“共同利益”概念的提出
公共行政伦理理论准备的另一个重要环节是“共同利益”概念的提出。
在行政伦理的理论铺垫中，“共同利益”概念的出现是一个重要里程碑。以往的学者们关注“责任”，也意识到“责任”的意义，但公共行政人员的具体责任是什么，或者说，他们的主要责任是什么，仍然不甚明了。“共同利益”概念的提出，明确解答了这一问题，即行政人员的主要责任是维护公众的“共同利益”，这种责任的内容正是行政伦理学的“理论基础”，这对公共管理伦理学的形成具有特殊的意义。
首先将“共同利益”概念运用于行政评价的是特格韦尔。1940年，他在《公共行政评论》上发表文章，提出了“共同利益”概念，并把这一概念作为一个核心伦理标准，用以评估当时正在规划中的纽约市政委员会。他主要论证了个人利益（或私人利益）和城市利益的区别，但没有详细阐述这一概念，因为在他看来，人们已经普遍接受并认可了“共同利益”标准。他的贡献只是将它一般性地用作判断政府行为的道德价值标准，但与威尔逊时期的“效率”标准相比，却向前推进了一大步。
接着，他回答了什么是公共行政人员的基本行政责任。他认为，除了组织结构规定的职责以外，还包括某些重要的政治责任，这就是他们所代表的公众的“共同利益”。众所周知，在早期行政“中立”观念中，维护“共同利益”的责任一直是被掩盖着的，或者说是遭到否定的。列维坦也提出，对行政人员的中立性作过于精确的理解并没有好处，他主张行政官员应该忠诚于公众，献身于民主制度。考德威尔也挑战“行政中立”观念，告诫行政官员必须切记他们是“公众的仆人而非主人”，以确立公共服务者的政治责任。他归纳道：
只要人类拥有社会责任意识和对个人自由的热爱，只要公共管理和行政官员受服务与自我约束观念的制约（正如杰佛逊提到过的），那么，当今美国行政管理范围的拓展，就没有什么可担忧的了。
作为公众仆人的行政人员的基本职责就是维护全体人民的“共同利益”，对每一个公共角色来说，“共同利益”既是基本职责，又是社会责任。阿普尔比也认同公共行政的政治性，他在一篇题为“发展更好的公共管理”的文章和《大民主》一书中，探讨了公共行政管理如何“为道德目的之实现创造机会”的问题，探讨了公共行政人员支持民主价值的责任和对公民的义务问题。他所说的“责任”，主要是对公众的“共同利益”所负的责任，并把它作为行政责任的核心内容。与此同时，莱斯也明确肯定公共行政的政治本质与价值内涵，确认“共同利益”为行政人员的基本责任，并把它作为行政伦理的基础。为此，他一再呼吁重视自由裁量权，把公共行政的自由裁量权与职业伦理要求联系起来考虑。
但他们有一个共同的问题，即都没有超越对某一具体问题的研究，没有自觉意识到对公共行政伦理问题进行系统化的理论研究，他们所做的只是再度思考旧的管理方式中存在的缺陷，呼吁重新评估行政伦理的作用，给行政伦理一个新的地位，并尝试性地提出一些建议，以便确立行政伦理的发展方向。莱斯呼吁关注职业伦理要求，这种伦理应该以哲学为基础，也曾尝试建立行政伦理的理论框架。但另一方面，他又明确表示，他对建立伦理学的规范并没有特别的兴趣，因为这些规范只是“对行政官员自身行为的描述和评判标准”。与莱斯相似的是，怀特在1948年的第三版《公共行政研究导论》中提出，伦理学是外在于公共行政领域的，“伦理法规”是行政组织之外的一种“外部控制”。这些“法规”不能有效地处理管理者遇到的现实问题，并举例说明在组织上下级关系中，对于处理上下级关系，伦理法规与规则根本起不了什么作用，只是人们职业化过程中所需要的因素，是“吸引公众注意和提高声望”所必须的条件。怀特也没有把行政伦理学作为自己研究的主要对象。这表明，公共管理伦理学依然徘徊在学科领域的大门之外。
2.2.4伦理标准转换成内部控制力量
行政伦理理论准备的最后环节是把使伦理从外部控制转向内部控制。
究竟应该借助于外部力量，还是内部力量来控制行政组织行为，这是贯穿在行政伦理学形成过程中的关键问题。如果把这种控制寄托在组织外部力量上，就无法使行政人员的行为与个体责任联系起来，行政伦理学仍然缺乏必要的主体条件，无法成为一个独立的学科领域。“共同利益”作为责任的外部资源是必不可少的，但是，如若无法把这种外部资源转化为行为者内部约束机制的话，外部资源没有真正的伦理意义。
