罗尔斯也认为，个人在“权威的道德”阶段，可以通过具体的事例学习道德，犹如儿童懂得公平对换，如你让我玩你的玩具，我也让你玩我的玩具，但不能根据公平或正义进行普遍的交换。行政人员的职业道德发展经历了同样的过程，根据职业角色的要求选择行为，接受上级或权威的命令，按制度规定的要求行事，可以给个人以一种基本的安全感。在得到上级或权威的肯定之后，通常会产生一种自我价值的肯定感，唤起继续按上级命令行事的愿望。不过，所有这些愿望与价值感，都是建立在恐惧心理之上的，他们通常为了避免惩罚而遵从权威，知道一旦违背上级指令或权威，就会受到各种处分和惩罚，严重者甚至被解除公职。实际上，这一阶段的人们，还“不会把握正当和正义的更大系统”。他们的行为善恶是非都取决于上级和权威的态度，在行政行为者和上级长官之间，必须“存在着一个权威的人，……或至少是由于其地位被看作是可尊敬的，明确地遵守他的准则是人们的责任。……受到珍视的德性是对有权威的人们的服从、谦卑和忠诚，主要的恶是不顺从、反抗和轻率”。行政人员缺乏自觉的职责意识，循规蹈矩地按权威命令行动，只是出于最原始的直觉，其动机主要是为了自我保护。因此，他们把履行责任看成维持现有职位的保证，其道德心理机制是消极的恐惧，而不是出于积极的认同，更不可能寻求肯定的评价。在这一阶段中，特定组织结构中的个人相信执行上级命令是不应该有任何疑问的，否则就是对组织的傲慢与蔑视，个人道德素质的基本要求就是服从组织安排与上级指令。对个人特定的职业道德发展来说，这一“前习俗”阶段或“权威的道德”只有一种有限的作用，只有存在上级和权威特权的地方，这种道德才起作用。不过，对个体行政道德素质的发展来说，这是一个不可逾越的起始阶段。
第二阶段称之为“习惯道德阶段”。通过权威道德阶段的学习，个人逐渐形成一种职业道德习惯，逐渐进入“习惯道德”或“社团的道德”阶段。习惯道德“适合于个人在不同的社团中的角色的那些道德标准。这些标准包括常识的道德规则与个人的具体地位相适应的调整形式；它们同由于有权威的人们或团体的其他成员的赞许与非难而形成的”。权威道德由众多的戒律和禁忌构成，并且依赖于某个权威对违背规定的行为后果进行惩罚性的仲裁，人们的道德行为主要出于恐惧。习惯道德阶段中，人们已经渐渐适应团体或组织的道德标准，他们遵循道德不仅出于惧怕惩罚，而且主要为了寻求“关系人”的认可和赞赏。对于明确的等级制度和上级命令，有了相应的理性认识，并认识到自己应该尽的义务与权利，懂得了处于特定职位应该履行特定的责任。对上级与权威，从消极被动的服从变成肯定的认同。
这一阶段也称为“习俗水平”的道德。科尔伯格认为，这一阶段的个体道德水平较前一阶段有了提高，个人有了满足社会的愿望，比较关心别人的需要。也有两个时期组成。一是人际关系定向时期，或“好孩子”定向时期。
这个时期个人选择行为主要看自己的所作所为是否为别人所喜欢，是否对别人有帮助或受别人的称赞。二是维护权威和道德的定向时期。个人能够意识到普遍的社会秩序，强调服从法律，使社会秩序得以维持，不仅自己遵守法律和道德，而且也要求别人这样做。他们开始追求和谐的人际关系，对自己在特定团体中的地位身份有自觉的意识，做与自己地位相应的事。这不仅是个人从儿童到成年的道德经历，也是职业生涯中按道德标准行事的必经历程。作为自然状态的个人道德经历与作为职业角色的道德经历，两者具有一样的规律。
行政人员的个体道德离不开这一基本规律，他们通过日常生活中形成的道德能力，理解行政活动中的职责和道德标准。日常的道德观可以影响个人的生活理想，也影响到他的各种身份和职业，影响他的家庭状况和作为社会成员的地位。在社团道德的各种理想中，“每一个都是以适合于各自的身份或角色的方式被规定的”。个体的行政角色总是从属于组织结构，个体行政人员在组织中渐渐学会如何从“他人的观点来看待事物”，他们能够从合作的系统中理解行为规则。对个人来说，获得社团道德或习惯道德“有赖于个人的理性能力的发展，这些能力是从各种不同观点来看待事物并把这些事物看作一个合作系统的不同方面所需要的”。个人关心的不仅是自己的动机与意图，他们更在乎他人在相似情况下的意图和目的，因为自己的行为只有得到他人的认同，才是有价值的。个人也只有在得到外界的肯定性评价时，才具有自我满足感。通过理解别人的需要调整自己的行为，行政人员可以更好地理解行政责任的意义，注重关系人的态度，这是个体行政道德从“他律”转向“自律”的关键环节。
这一阶段的个体道德心理体验与权威道德阶段明显不同。行政人员在违背行政责任后，不再是单纯的恐惧与害怕，而是更深层次的负罪感。当他们违背职责而遭到谴责或惩罚时，会从内心意识到自己的过失，并承认这些谴责与惩罚的正当性。由于自责心理的驱使，他们比权威道德阶段更多地倾向于补偿自己的过错。这有助于行政组织内部与外部之间建立一种信任的关系，如果公共行政人员能够在发生行为过失的情况下，及时弥补错误，便能赢得公众信誉。在行政组织内部，如果每一个人都能够合理地理解自身职责，认识自己的责任与义务，可以增进组织内部的道德环境。在这种道德环境中，每一个负责任的行为都会受到赞赏，由此唤起每一个人恪尽职守和遵守原则的责任感。社团道德的主要特征表现为“合作德性：公正和公平，忠诚和信任，正直和无偏袒”。在政府组织这种更高层次的“社团”中，这些道德特征体现在公共行政人员履行责任的行为中。
第三个阶段称之为“自律道德阶段”。个体行政人员具备了道德自主能力，能独立地评判社会的价值标准，具有独立的价值观，在正确的道德认识和积极的道德情感基础上，能够把外在道德原则内化为内在需要。他们达到了“自律”的道德水平，或者说“原则的道德”水平。个人对他所处的组织整体产生了道德认同感，他对与自己职位相应的责任有了深刻的理解，甚至“依恋于这最高系列的原则本身的那些过程”，具有成为“公正的人”的渴望，并且渴望发展公正的制度。个人履行责任的行为，不再因为害怕惩罚，也不是为了得到他人的认同与赞赏，而是出于对道德责任的理解与领悟，履行责任不再需要权威与“关系人”的约束，行为的内在动力是主体的“内在良知”。这是个体道德发展的最高阶段。
在科尔伯格的个体道德理论中，这一阶段属于“后习俗水平”。人们不再机械地根据权威的准则行事，而是力求从代表原则的上级和权威中独立出来，在心理上摆脱对组织的依赖，力图对道德价值和道德原则作出自己的解释，而不理会上级权威如何支持这些原则。这一阶段也分两个时期。第一为“社会契约定向”时期。在习惯道德阶段，个人以严格的态度维持法律与秩序，比较刻板地遵守法律与社会秩序。这时，人们对待法律与秩序的看法比较灵活，认识到法律和社会习俗都是一种社会规定，是可以改变的，而不是固定不变的。个人不再用单一的规则来衡量自己的行为，对善恶形成独立的看法，基本上都能认同大多数人的利益和幸福，但其动机大多是功利性的。第二为“普遍的道德原则定向”时期。个人具有某种超越刻板的法律条文或规则的能力，不仅关注法律与道德原则，而且也关注未成文的、有普遍意义的道德法则。行为者能够根据良心作出道德决定，即自主地选择普遍的伦理原则。这是自由自主的“自律”道德。
行政人员的个体道德发展到“自律”阶段，其履行责任的行为已经超越前两个阶段的被动性。尽管在组织结构中，每一个行政人员仍然承担着特定的角色，拥有特定的权力，但他们对责任的认识已经超越简单的效忠，对责任原则的理解也不再依赖于上级权威的态度。他们可以根据行政权力的基本使命，认识并解释自己的责任行为，在服从权威和行使自由裁量权之间，作出独立的思考和正确的选择。自律阶段的行政人员具有独立的内在道德准则，对违背道德原则与责任的行为，其内心谴责的程度比前两个阶段要强得多，良心的内疚、自责，把自觉理解的道德原则内化为稳定的道德责任感和正义感。通过遵循普遍的责任原则，个体行政人员从内心接受普遍的共同利益目标，而不是某些团体的特殊利益或个人私利。
每一个行政人员的个体道德发展，都经历过这一基本规律。公共行政角色普遍的道德责任不会自发地实现，它需要行政人员在长期的职业行为中学习和训练，依赖于职业行为的习惯，从盲目的服从与遵循外界力量，逐渐学会按相对普遍的原则与法律行事；从消极地逃避惩罚，到积极地寻求“关系人”的赞赏与嘉奖，他们的个体道德心理从否定性体验转向肯定性体验；从简单的循规蹈矩，到独立地思考、分析、批判来自权威的原则，进而主动超越外在权威的约束，作出自主的判断与选择。从最终意义上说，个体行政人员道德能力的完善，正是实现公共行政责任的根本保障。
8.2.2超越私人领域的责任
行政人员个体道德发展的三个阶段表明，道德责任感是在公共角色的塑造过程中完成的。从“私人领域”的个人道德偏好，到“公共领域”的角色责任，行政个体需要在公共服务中超越私人情感与利益。个人的道德能力从前道德水平到习惯道德，直至升华为自律道德水平，必须经历从“个人立场”向“非个人立场”的转换，或者说，经历从“私人领域”向“公共领域”的转变。这一阶段充满着责任的冲突，个体道德发展的三个阶段，其实就是个人不断协调私人角色与公共角色关系的过程，也是不断解决责任冲突的过程。
自律道德与高度的责任感是行政人员长期角色塑造的结果。
公共行政人员首先是作为私人的个人，他们是儿子、父亲等，属于“市民社会”的私人领域，如家庭与各种社团。个人出生在特定家庭中，扮演某种角色，承担特定的责任；个人也经常参与各种自愿形成的社团组织，同样会在其中扮演各种角色，承担相应的责任。在私人领域中，每个人都是自由的，可以按个人的情感与爱好选择行为，前提是不妨碍他人同样的自由与权利。他们可以在自己的社交圈子内自由地选择责任，如对亲人或好友的责任，或帮助某个与自己没有密切关系但急需帮助的人，当然也可以对自己不熟悉的人漠不关心。作为自由平等的公民，每一个人都可以按自己的意愿选择做或不做某事，包括自由地作出行善与否的选择，没有人可以强迫个人做道德上高尚之事，也没有人可以逼迫他人行恶，否则会侵犯个人的自由权利，是对个人的不尊重。正如杰拉尔德·加尔威所说的，“如果过多地要求私人领域的公民履行慈善的义务，就会破坏个人自主的领域，即破坏公共领域和私人领域之间的区分”。因此，在私人领域，个人可以按照自己的个性和爱好行事，而不必小心谨慎地从社会利益的最大化出发考虑行为的选择，也不必以全社会的公平正义为自己的行为目标。严格地说，这些责任不是私人领域中的个人职责，社会也无权要求个人为此尽责，否则就是侵犯个人权利。
但是，当我们把目光从私人领域转向公共领域，这些规则发生了变化。
一个已经接受公共职务的人就不再拥有私人领域中的某些自由，也不能自由地追求私人目标，更不能在职业行为中对服务对象表现出亲疏的差异。
事实上，个人一旦进入公共职务，他就必须放弃作为私人的个人的某些自由与权利，不再保留私人生活中的自由。作为公共领域中的行政人员，一旦担任特定的公共职务，就承担起公共角色的基本责任，他们在决定行为时，“被迫承担一系列限制性的责任。……他们只能被迫去思考国家或民族的利益，进而实现他们的决策”。居于特定公共职位的行政人员与官员，面对的已经不是家庭和好友，也不是私人的小社团，而是已经走出私人领域，进入全然不同的公共领域。角色身份与职业责任都发生变化，他们只能从公众利益的立场出发重新认识自己的角色，改变自己的行为选择，尤其是个人的道德品质。行政人员的个体道德发展中，首先经历的正是这种“限制性责任”的约束，被动甚至被迫地履行基本的职责，与权威道德时期的个人道德能力相应，在权威与上级的监视下，履行职责。通过这种强制性的约束，公共角色替代私人角色，公共责任感取代个人的利己需要。
