第三，公共管理伦理学作为一种职业伦理，包括制度、政策与公共管理的职业伦理规范构建。郅庭瑾是这种观点的代表。公共管理伦理学的内容主要有三个方面。第一是对制度伦理的研究；第二是对政策伦理的研究；第三是对职业伦理的研究。总之，公共管理者的职业道德是公共管理伦理研究的重心之一，通过研究公共管理者职业道德生成的基础和前提，试图为公共管理者建构一套系统的职业道德规范体系。
第四，将公共管理伦理学等同于行政伦理学。刘士文和傅礼军是这种观点的代表。他们将公共管理伦理学界定为“应用伦理学的一般原理和方法，系统研究行政道德现象的社会科学，由于公共行政的主体是行政组织和公务员，所以，公共管理伦理学也叫公务员伦理学；由于公共管理论理学的研究对象是行政道德，因此它又称为行政伦理学”。
综上，国内对公共管理伦理学作为一门学科的研究内容并没有形成统一的看法。从学者们关注的几个方面来看，比较一致的看法是视公共管理伦理学为一种职业伦理学；另一个共同点是承认公共管理伦理学应该研究管理者的行为规范与伦理标准。但更多的学者似乎都认为，公共管理伦理学是研究公共官员个体道德的。也有少数学者（如郅庭瑾）主张，公共管理伦理学应该把制度伦理纳入研究范围。这些观点中，似乎都没有对公共管理涉及的其他公共部门及其特征进行研究，对相关行为过程的伦理特质也没有明显的关注。这说明，我国学界对公共管理伦理学的研究仍然停留在初探阶段，学者们关注较多的是政府的公共管理行为。
事实上，国内近年来对公共管理伦理学的探讨中，涉及的问题基本上还是传统行政伦理范畴的居多，而在许多论文与著作中，学者们使用的“公共管理伦理”往往实际指称的是公共行政伦理，在一些以“公共管理伦理学”或“公共管理伦理”为题的论述中，也很难看出与公共行政伦理的区别。许多文献都把公共行政伦理等同于公共管理伦理，行政伦理问题转换成为公共管理伦理问题。这又从另一个层面反映出，我国目前对公共管理伦理的研究还远远没有形成相对完整的理论体系构建。这与我国不完善的管理实践直接相关，尤其是近年来，在政府尝试向服务型行政转型的各种改革中，管理体制、方式以及为公众服务的价值导向都发生明显变化，并成绩显著。但是，政府公共管理伦理法规与伦理监督的制度建设方面，却少有实质性的进展。因此，当学者们从伦理角度探讨我国政府的伦理建设资源时，其研究成果明显贫乏。在这种背景下，探讨公共管理伦理学究竟应该包括哪些内容，在缺乏实践资源的情况下，很难形成令人满意的理论体系。
正因此，本书的角度将集中在公共管理的“政府管理”层面上，以政府公共组织为重点，从伦理视角探讨政府组织及其公共雇员的行政行为。换言之，按照当前普遍认同的概念分类，我们的研究范围不涉及广义的公共管理内涵，而是以狭义的公共管理即政府公共组织为基础，探讨政府公共管理行为的伦理问题，论述的重点不在于公共管理伦理学科本身的体系问题，而是更注重具体的伦理理论与实践，尤其注重的是，新公共管理背景下政府伦理行为特征的转换，在多维视角下探讨政府行政人员的伦理责任及其实现，而不是单一地专注于政府组织内部伦理行为的过程与责任。正因此，在后续的论述中，凡涉及政府管理伦理领域与内容时，根据具体问题与背景的不同，将交替使用“公共管理伦理”与“公共行政伦理”概念，而在对政府公共组织与个体行政人员伦理行为与责任的分析时，将引入公共管理的视角与标准。换言之，将从更为广阔的视野中，分析政府公共行政的伦理问题。
1.3.3公共管理伦理的主题
在狭义的公共管理伦理学中，研究的范围主要是政府公共组织的行政行为。回顾公共管理伦理学的发展，可以发现其具体的研究主题主要包括：
公民精神和民主理论；美德、建构的思想与宪法传统；组织背景；伦理教育及哲学理论。也有学者提出政府公共管理伦理学的研究主题包括四个方面：
价值认识、标准、背景和行为。还有学者提出，政府公共管理伦理学研究的主题应该包括：国家与公众的伦理关系；行政管理中的价值与标准；公务员的道德发展与道德行为共四个方面。至今，无论是西方行政国家，还是我国的行政管理活动，西方学者提出的这些主题已经成为普遍的共识。
首先是公民精神与民主。自从公共管理伦理学产生以来，民主与公民精神已经成为其重要的组成部分。随着政治-行政两分边界的消除，行政活动如何与过程相联系，如何将政治价值融入行政行为中，已是人们热议的话题。学者们也越来越多地将公共官员的义务与民主国家的政治价值相联系，同时，行政人员的职责与公民精神之间的关系也日益为人们所关注。在实践中，在西方行政国家是从20世纪80年代开始，真正关注公共精神与民主对政府行为的影响。乔治·弗雷德里克森在《公共行政中公民精神的发现》一书中，悲叹公共行政已经越来越远离公民精神，他倡导公民道德的复兴，并且作为公共行政的中心价值。自此，如何将公民精神融入政府行为的伦理价值目标中，以及以民主参与的方式实现公共利益，一直成为公共管理伦理研究的重要主题之一。
其次是伦理标准与价值。伦理标准和价值是公共管理伦理研究的另一个重要主题。所谓价值，是指值得追求的某种手段或目的，如生命、正义、平等、诚实、效率、自由等。价值是一种信仰、观点和态度，它可以是个人的、团体的，也可以是社区的。兰克·奥利可教授认为，事实上行政管理中的标准和价值并不都是伦理性的，行政伦理标准和价值的作用在于确认行为的正当与错误。这表明，行政行为的标准与价值是多元的。范·沃特则明确区分了公共部门决策中的五种价值：1）个人价值（正直，即诚实，稳定性、一致性和互惠性）。这些价值的目标在于“促使公共服务人员在其行为中体现最高的伦理标准，以此来鼓舞公众对公共服务的信心和信任”；2）职业价值。职业价值可以直接“增强个人能力和鼓励人们的职业发展”；3）组织价值。组织价值可以鼓励公务员增强组织能力，以便在公共服务中高效率、全力达成伦理目标；4）法律价值。法律价值的界定很广泛，这些价值包含在宪法及各种具体法律中，也体现在各种地方法规对法律的解释与补充条文中；5）公共利益价值。公共利益价值是一个争议颇多的问题，其实际含义已经远远超出了单纯宪法要求或者说遵守政治价值目标。因为长期以来，无论是理论上还中实践中，在什么是公共利益的问题上，一直存在争论。因此，在公共服务中，“服务公众而超越自我”是高尚的价值，这正是公共行政伦理中永久而内在的主题。从某种程度上说，对不同情境下的公共利益作出界定正是公共行政伦理的主要任务之一。
伦理标准和价值是政府行为的准则，用来约束行政人员的行为，也是指导、控制和调整行为的依据。在实际的行政活动中，伦理标准与价值具有相对性，行政活动的各种伦理价值可能会出现相互矛盾，在具体的权力执行过程中，价值往往不完全是既定的，甚至经常会出现模棱两可的情况。因为，在行政权力的自由裁量权日益扩大、行政活动与政治关系日益紧密的背景下，公共管理活动的伦理标准与价值必须与宏观的政治环境相适应，与政治的或宪法的价值保持一致。单纯的行政组织伦理无法全面指导行政人员的行为。事实上，在现代行政国家，公共行政人员的伦理标准与价值都是取决于特定的政治价值，政府行为的伦理目标并非由“中立”的公共行政人员所立。正因此，以政府公共管理为核心的公共管理伦理学需要研究政府行为的伦理标准与价值。
再次是伦理背景。众所周知，任何一种伦理行为都会涉及到各种不同的背景，对政府行政行为来说，背景常常是行为善恶的决定因素。比如，政府的决策究竟应该以效率优先还是公平优先，离开具体社会经济的发展条件就无法做出笼统的评价；又如每一项特定的政策价值导向，总是针对某种特定的社会问题而制定，其行为的伦理目标与价值往往体现了特殊的情景要求，因此，在特定情况下具有善价值的行为，在另一情况下或许会成为恶的行为。由于背景总是独一无二的，所以对公共行政行为的伦理研究变得十分重要而又变动不居，任何与行为背景相关的变量都有可能影响行为的伦理价值，这成为政府行政伦理研究中既十分重要又非常困难的主题。在西方行政伦理学史上，过去的三十到四十年间，对政府行为的伦理价值日益关注的一个重要原因之一，就是行政伦理的背景发生了日新月异的变化，而变化的行政环境使得传统的伦理价值越来越多地受到挑战，新的伦理问题不断困扰各国政府。
对当今的中国来说，公共管理中的伦理困境同样屡屡发生，随着社会经济结构的快速变更，传统社会的伦理标准与价值面临前所未有的挑战，政府的公共管理活动也面临全新的挑战，行为标准与规范的滞后，使得行政人员在执行与决策过程中常常会陷入无规则可循的困境。在这种情况下，行为的伦理价值选择往往依具体的情景而定，例如，在有些情况下，那些追求眼前利益而牺牲长远利益的行为也会受到社会的认可，甚至赞许。而后，这种应情应景的行为又会因背景的变化而遭到质疑，甚至抨击。这在我国改革开放三十年的行政管理活动中已是屡见不鲜的事实。因此，在公共管理伦理中，关注政府伦理行为标准与价值的背景，成为一个重要的主题。
此外是美德。自20世纪80年代以来，原本被认为已经陈旧的“美德”重新成为行政伦理学的重要术语，与“品德”一词同义。行政人员的美德不仅仅是一种个人的私德，尽管它是个人私德的延续。行政人员的美德主要体现在行政活动与权力行使中，在许多方面有别于作为私德的美德要求，例如，公共雇员的美德包括回应性、行政责任的领悟和审慎，这是公共服务中保持廉正的基本条件。公共人员的美德还可以包括“荣誉”和“职业信仰”，这是行政人员在长期的职业活动中，按照公共利益的标准与价值，长期身体力行后将外在伦理要求内化为内心信念的结果，它作为个体行政责任的内在道德基础，可以将职业目标提升为伦理的美德。
众所周知，在传统行政理论主张行政与政治两分背景下，美德被认为是私人领域的个人道德，美德伦理学与作为公共雇员的行政人员无关。而随着新公共管理运动中公共价值的提升，政府行为的价值目标从简单的管理向多元的服务职能转变，行政理论的研究主题中吸收了宪法精神或政体的价值，并且在此基础上，形成并丰富了公共行政伦理与法律，随之，公共行政人员的个体美德成为一个普遍关注的话题。美德伦理不再只是私人的个人之德，而是成为公共行政人员尤其是公共官员的职业道德基础。传统意义上“私德”与“公德”的分界不再清晰。尤其在各国政府反腐败的各种策略与措施中，个人美德的培养成为控制腐败必不可少的防御方式，也是个体行政人员履行伦理责任的条件。因此，“美德”伦理在西方公共行政伦理的发展中，越来越受到研究者与实践者的重视，已经成为公共管理伦理研究的一大主题。
当然，上述主题只是公共管理伦理学中最普遍而又最重要的部分。实际上，在具体的行政环境中，公共管理伦理的主题更为广泛复杂，不同国家、不同的政治制度、不同的社会发展状况，以及不同的社会与组织文化背景，都有可能出现新的伦理问题。因此，政府行政伦理的研究主题是一个开放而又活跃的系统，任何一种理论提出的主题清单都是局部的，甚至可能带有应时应景的特征。这就使得公共行政伦理的研究范围十分宽广，也预示了其前景是广阔的。
小结
1.理解“公共管理”首先需要了解什么是公共部门。有学者将社会基本结构分为：政府、市场和市民社会，亦称“三元结构”。在这个结构中，市场被称为“私人部门”，政府组织与市民社会的非政府组织合称为“公共部门”。在也有学者把公共部门划分成三个层面：国家、政府和社会。在这个结构中，狭义的公共管理是指政府对公共事务管理。
2.公共管理的基本特性是“公共性”，这种公共性既是一种客观事实，也是伦理意义上的一种价值。
3.“公共管理伦理”概念至少涉及相应三个层面：国家公共管理伦理，呈现为政治伦理；政府公共管理伦理，通常表现为行政伦理或公共行政伦理；社会组织公共管理伦理，指各社会公共组织的伦理。我们主要涉及的是“公共行政伦理”，与之相关的是政府公共管理的伦理问题，包括政府组织伦理目标的确立、政府行使公共权力的道德调控、政府决策的伦理价值导向以及政府官员和所有行政个体的道德品质培育。
4.公共管理伦理学有广义与狭义之分。按照当前普遍认同的分类，本书的研究范围不涉及广义的公共管理内涵，而是以狭义的公共管理，即政府公共组织为基础，探讨政府公共行政行为的伦理问题，可以与“公共行政伦理学”互通。
5.公共管理伦理学的研究主题很多，最根本的包括：公民精神与民主、伦理背景、伦理标准与价值、美德等。
