从行政伦理责任与角色的冲突中，我们可以看到，随着公共管理事务的日益复杂，越来越要求公共官员具有高度的道德理性能力，自由自主地在各种责任之间作出正确的选择。从最终意义上说，政府行为的伦理目标需要通过行政人员的决策与执行行为得以实现。既然行政人员在面对各种伦理价值冲突时必须作出自主的责任选择，那么，个体行政人员道德能力的提高也就成为公共管理伦理建设的重要任务。人们通常把行政人员的道德责任感称为调节行政行为的“内在监督”，或者称之为“个体的自我督查”，足以说明责任与自由选择能力在行政活动中的重要程度。为此，我们将从个体道德的角度，进一步思考行政伦理责任及其来源，探讨个体道德的形成发展及其最高境界，进而理解个体道德能力与道德责任感的关系。
8.1行政个体的道德责任
从某种意义上说，行政人员的个体道德是对特定行政责任的道德确认，是从道德主体的角度理解、接受并内化客观的职责要求。对个体行政道德的形成来说，从道德上确认行政责任是个体道德发展的基本前提，因此，我们在这一节中将对与此相关的责任概念、道德责任的确认以及责任的来源等问题进行阐述。
8.1.1责任与问责
责任（responsibility）与问责（accountability）是两个相关而又相异的概念，中文语境中，有时经常交替着使用。在公共管理伦理中，两者不完全等同。根据塞曼斯·米勒的解释，责任（responsibility）与行为者的主观选择密切相关，如果说某人对某一行为应该“负责任”（responsible），那是说，他是出于某种意图，经过审慎思考与推论后选择这一行为的。换言之，当我们说某人应该对某一行为负责任，首先是指行为者“根据自己的意图，在理性的基础上履行这一行为的”。有时，我们说某人应该“对某事负责”，是指“某人在某种制度结构中承担了一定的角色，制度赋予他某种特定的权利和义务，以决定应该做什么”。在这种情况下，此人对自己的行为也是应该“负责任”。如果他除了选择自己的行为以外，还要指导其他人的行为，他就成为拥有权力或权威的人，那么，他不仅应该对自己所做的事负责，而且还应该为那些执行他的指令的行为负责。因此责任与特定制度结构中个人的角色相应，与个人在某种组织结构中承担的使命相关。个人承担什么样的角色，他就应该负怎样的责任。
问责（Accountability）是一个主体性很强的复合概念。如果一个人对某事或某行为要“负责任的”，他至少对此事“有解释的义务”（Accountable）。
如果说，某人对行为负有解释的义务，那就意味着，他或她对某些行为能够、也应该接受公众的问责，因为他们的行为与角色承担的职务直接相关，并得到制度的认可与授权。许多情况下，问责导致责任，有什么样的问责，就会有什么样的责任。行政人员的角色与职位决定他们的责任内容，他们在制度结构中身份的高低，决定承担责任的大小。每一个有道德观念的行政人员，在管理活动中都可以对自己的职责进行道德规约，严格要求自己的角色行为，例如，公共政策的决策过程中，行政官员有机会干坏事，事实上也一直存在着腐败倾向，所以，公共服务部门的行政人员就应该承担基本的责任，而不是偏离责任的要求。
当行为者履行“解释的义务”时，“问责”具有主动为自己的行为负责的意思，行为者的“解释”试图证明自己的行为是合理的，为自己的行为进行道德辩护，这赋予问责以道德选择的自主特性。通常，行为者以某种道德标准为依据说明行为的正当性。公共行政活动中，每一个行政人员都具有特定的道德标准和价值观，正如日常生活中每一个人都离不开道德指导一样，行政人员在行为前、行为中、行为后都会考虑哪些事情是不能做的，哪些事情是非常重要的，必须去做的，即使这些重要的事情与我们的兴趣和利益无关，问责的要求也会驱使他们按道德规则去做。从这个意义上说，问题不直接等同于道德责任或道德义务，但它必然蕴含着道德责任与道德义务，内涵着道德“良知”的自觉和自省。
正因为“问责”内涵着良知的自觉与自省，塞曼斯·米勒认为“问责”概念“包含着惩罚”。这种惩罚具有个体道德心理机制的功能，以个体行政人员的良心与道义感为基础。在公共行政体系中，个人的职责是制度安排的结果，制度为个人确定具体的职务角色，个人在履行这种职责时，如果缺乏道德标准和道德价值观，违背职责的要求，公众有权向行政人员“责问”，行政人员有责任向公众作出解释，为自己的行为辩护，证明其合理的原因。如果缺乏合理性依据，受到公众谴责，行为者就会蒙羞，他们会自责、后悔、内疚，至少会对自己感到失望。“问责”的主体性在这种自我“惩罚”的回应中得以充分体现，行政人员一旦接受某种职务，就必须履行某种职责，并对自身行为负责任。
职责中的“惩罚”还包含法律制裁和行政制裁。公共行政人员的行为对全社会负有责任，当行政行为违背社会公众利益时，就会受到法律的审核与判决，其中伴随着各种法律的和行政的制裁。此外，公共行为还涉及团体的利益，甚至涉及朋友、配偶和所属社区的成员，他们对公共行为作出道德判决，作出公正与否、合法与否的评价。舆论与公众态度也会对公共行为的道德价值作出反应，赞成或蔑视等，这可以有力地影响公共行政人员的行为。
公共行政人员的职责正是通过这些途径，影响他们的责任意识，塑造他们的道德责任感。
通过“责任”与“问责”的区别，可以梳理出两者的基本关系。组织制度界定各种具体的“职责”，这种“职责”确定个人的特定角色，为确认行为的“责任”设定主体性前提；“问责”是对履行职责的“责任”行为后果作出的解释与回应。正确行使职责的行为，合乎特定的道德标准与价值观，可以得到社会与公众的认可，违背道德地行使职责，行为后果又损害公众利益，行为者在受到法律与行政制裁的同时，也意味着个人内心的“惩罚”。
在实践中，现实的责任问题极其复杂，确定个体责任有一个程序的问题。行政体系中的行为本质上是合作性的，一个行为往往由许多人同时完成，这种集体完成的行为后果应该由谁负责任，尤其是那些事先未曾预料的行为后果，由谁负责，个人应该在多大程度上负责，在技术上都是很难操作的。在道德哲学中，这是一个“众多的手”（many hands）的问题。例如，警察在经过调查以后，错误地指控某人犯有性侵犯罪。调查过程中，其假设的前提并没有经过充分论证就被人们普遍接受，并且武断地排除那些可以证明受害者无罪的证据。结论自然违背事实真相。行政过程中，类似的行政案例也很多。决策者从错误的假设出发，确立前提，寻找证据，先入为主地排除任何可能推翻假设前提的事实，导致不切实际的公共政策。令人感兴趣的是，这些错误和玩忽职守的行为并不是由某一个人干的，而是由一群人集体完成的，他们中的每一个人都以为自己是根据正确的判断行事的。
8.1.2集体行为道德责任的确认
那么，如何确认这些集体行为的道德责任？或者说，这些行为的责任应该怎样在众多行为者中间进行分配？相应地，如何追究他们的责任与义务？
确认个人在集体行为中的责任，最好的方法是根据他们在制度结构中的角色身份，根据制度赋予他们的特定职责，或者说根据这些角色对制度的功能或目的。一般来说，制度中“角色”承担的职责通常是根据等级关系确定的。
每一个行政角色既构成上下级之间的关系，又构成并列平等的关系，纵横交错地构织成组织结构网络，称之为“制度的结构”。制度结构、制度功能和制度文化，则提供一种整体构架，个人在这种构架内行动，并确定各自的职责与责任。当然，制度构架中的个人行动也受其他因素的影响，如变化的环境和不可预测的情形，又如根据具体情形对各种规则、规制和规范进行灵活的解释等等，都会左右个人的行为选择。但是，制度构架可以在一个相对稳定的意义上为每一个角色提供明确的职责范围，并要求他们承担相应的责任。
在“众多的手”的情形中，不论行为后果是好是坏，每一个参与者都必须承担与自己职责相应的责任，由于他们的行为都受制度的规约，都是按职责行事，行为者就必须承担与自己角色和职责相应的责任，这种责任是制度规定的，可以称之为“制度性责任”，也是行政人员重要的外在责任之一。换言之，确认集体行为的道德责任，行之有效的方法是将集体责任分解成个体的责任，以便明确责任的范围。
根据库珀的观点，这种源自制度结构的个体责任包括以下几个方面：
一是由公共组织结构中上下级关系决定的责任。“公共行政人员最为直接地对他们组织的上级负责，贯彻上级的指示或相互之间业已达成的一致的目标任务，也要为他们下属的行为负责”。这种责任来自官僚组织结构中的职责分配。严格的官僚层级制把下级人员与官员安排在各个具体的职位上，在自上而下的“命令链”中，层层执行上级的指令。个体行政人员对自己行为的合法性解释，首先来自上级的授权与任命，对自己行为的合理性解释，同样需要等级制度的支持。正如保罗·阿尔普比所说的，科层制是“正式的责任结构和责任工具”，官僚制结构中的每一个行政人员都同时负双重的职责关系，一是对上级的服从与忠诚，二是对下级的执行行为负责。
他们处于具体的职责网络中，尤其受上下级之间的纵向职责链的约束，即“对上级负责和为下属的行为负责”，这是官僚制行政组织效率的保障。
二是“对民选官员负责，把他们的意志当作公共政策的具体表现贯彻”。这是公共行政人员的根本职责。政府行政活动从根本上说为了执行公共的立法意志，身处其中的公共行政人员必须按照公众的意志，依法行政，在各自的职位上尽自己的职责。行政人员的行为必须代表民选官员的决策意图，或者说代理实施立法意志。他们的行政行为最终必须接受民选官员的检查与监督。
三是“对公民负责，洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其他利益”。
公共行政管理活动有一个重要的特征，即公共性。它要求行政活动始终坚持公正的立场，维护普遍的公共利益。偏向某一个群体或团体利益的决策都违背公共行政人员的职责，也是政府行政过程所不允许的。例如，公共行政官员在形成政策中，经常会面对各种相互冲突的利益，各方会竭尽全力以各种手段影响政治官员的决策。对行政官员来说，指导决策的最高标准必须是全社会普遍的公众利益，而不是某些团体或群体的特殊利益。尽管在西方公共行政职责的界定中，“公共利益”的概念是含糊不清的，但作为行政活动的根本标准之一，普遍的、排除特殊利益的“公共利益”仍然不失为一个重要的参照。
除了明确界定的制度性责任之外，公共行政人员还必须履行大量的“非制度性责任”。这类责任是隐含的、非正式的制度标准，也是行政人员的“内在道德责任”，塞曼斯·米勒称之为“制度文化”。他认为，“制度文化”概念“包括态度、价值、规范、精神”，它们并不构成制度结构本身，但渗透于制度之中。在每一种正式的制度形式中，总是流行着某些隐匿着的东西，它们在朋友中间流行，遵循的是情感逻辑，在非正式组织中产生重要的影响。人们在非正式制度下形成的态度和情感，对正式组织具有极大的渗透性，米勒认识到非制度文化的重要性，甚至称之为“制度文化的一部分”。“制度文化”在很大程度上决定制度结构中的个人行为，决定人们行为的基本目标与方式。但是，“官员在决定自己的义务和责任时，经常还要遵循某种‘内部资源’或‘内在呼唤’”。这种内在呼唤源自个体的道德“良知”和义务情感，是非制度化的。大量的组织行为研究表明，官员的自由裁量、自主判断、自由的行为，对个人的行政绩效和普遍的组织效率都具有积极的贡献。
在行政组织中，非正式的“制度文化”渗透在行政人员的制度性责任中，扩展了行政个体的责任观念。公共行政人员在履行制度性责任时，逐渐形成某种“内在责任”，这种“内在责任”不是来自他们的角色与职责，而是来自行为主体的职业情感与信念。由制度结构确定的职责使命，不考虑具体个人的爱好、态度和价值观，不顾行为角色的个性差异，也不关注个人的道德能力大小。但是，制度性责任必须由具体的个人去履行，这些个人既受组织制度规则与规范的约束，又受“非正式组织”的影响。因此，同样的制度性责任，不同的行政人员可能以不同的态度去履行，也会用不同的价值观评判履行职责的行为，这对制度性责任的落实具有直接的影响，甚至会影响履行制度性责任的质量。
