也有学者对“公共性”持不同看法。郑维东博士认为，对公共性的如上理解是“将公共性问题转化为公共问题”。他认为，“有了公共问题，不一定就具有公共性，因为，公共性的基本意义是对公共问题的认知和理解，是人们对于公共问题的主观性认识。因此，如果人们对公共问题的认知和理解缺乏公共性意识，就谈不上公共性”。据此理解的公共性，更倾向于是一种主观的价值判断，而非客观事实本身。只有在公共管理活动中，对客观的公共事务有了合理的理解，并将它作为价值目标追求时，公共问题才具有公共性。显然，这一认知框架中，公共性是一个价值问题，而不是事实问题。
综上，公共行政和公共管理的公共性既是一种事实层面的存在，也具有价值层面的伦理本质。从事实层面看，“公共性”源于公共行政管理的组织基础，也来源于公共权力的公共本性，同时取决于公共利益实现的途径必定是公众参与并符合公众意愿的。这一意义上的“公共性”是与公共行政管理活动共生的客观属性，内存于公共权力的本质及其行使职能的过程。从价值层面看，内在于公共行政管理本质中的公共性必然衍生出公共组织价值目标的公共性，也就是说，既然公共组织与公共权力的出现是为了追求超越私人利益的共同利益，那么，任何公共组织及其雇员在行使权力、谋求利益的过程中，为公众服务就是其基本的伦理精神，具体的价值目标就是在最大程度上为公共谋福利。在这个意义上，客观的本质蘊含着主观的伦理诉求，“事实”与“价值”必然地存于一体。
当然，特定的公共组织能否很好地理解并实现公共行政的公共伦理目标，则是伦理层面上的提炼与价值认同问题。现实中，有的公共组织与公共雇员将公共权力作为谋私利的工具，违背公共意志，偏离公共行政的基本伦理导向，这是司空见惯的现象。但是，这并不表明公共管理的“公共性”消失了，而只是说明这种“公共性”被曲解或背离，或者说，作为事实的公共性与作为价值的公共性被人为地分裂了，而两者原本就是融合在公共行政管理之中的事实却没有被改变。
1.2公共管理伦理与公共行政伦理
简要梳理了公共管理与公共行政概念及其公共性特征后，我们还需要阐述公共管理伦理与公共行政伦理两个十分相似而又存在区别的概念，进而理解两者的关联与区分。很多时候，公共行政伦理与公共管理伦理之间似乎看不出本质的区别，学者们在使用这两个概念时，经常相互替代。这种情况是否说明两者之间很难区别，抑或是两者本来指称的就是同一个对象？在此，有必要加以梳理。
1.2.1公共管理伦理
如同“公共管理”概念含义的多样性一样，“公共管理伦理”同样具有各种不同的理解与解释。近年来，学界对公共管理伦理的含义纷争不断，至今没有形成一致公认的定义，学者们从不同的角度给公共管理伦理下定义，概括起来有以下几种较有影响的角度：
第一，从伦理学的理论与方法出发，将伦理学的原理与规范运用于公共管理活动，形成公共管理伦理。学者张文芳持此种观点。她认为，“公共管理伦理就是以公共管理学为元理论，运用伦理学的原理、观点和方法，来研究公共管理实践行为的规范问题的知识体系。从理论和实践相结合的角度来考量：它是当代公共管理活动与伦理学价值观相互渗透、融通、化合而应运而生的一个管理伦理学领域”。这一定义侧重于公共管理伦理的学科内涵，从公共管理学与伦理学两个学科关联的角度进行的阐释，强调的是从伦理学的理论视角出发，对公共管理的道德审视与规范。
第二，从公共管理伦理的实质性内容出发下定义的学者侧重于职业伦理角度揭示其内涵。张成福认为，“公共管理的职业伦理，它指的是公共管理中一些有约束性的价值观，一些在公共管理领域不可取消的标准和人格态度。……但作为一个职业，公共管理有其更高的职业伦理要求。因为公共管理者肩负着更大的公民信托。把公共管理伦理界定为一种职业伦理，其表述更倾向于实质性的职业伦理精神与要求。张康之教授在论述公共管理伦理学的研究范围时，也指出公共管理伦理在本质上是属于职业伦理范畴，是一种新型的职业伦理学”。这是从人类历史的劳动与职业分工角度理解的公共管理伦理。
第三，从更抽象的意义上理解公共管理伦理的含义。万俊人教授在《现代公共管理伦理导论》中认为，公共管理伦理不仅仅是一种职业伦理，而是远远超出某一社会行业或专业的道德伦理关注。从这个层面上，“所谓公共管理伦理，是指公共管理领域的基本伦理维度、公共管理行为的基本道德规范，以及通过公共管理行为与公共事务所集中体现出来的社会公共伦理精神”。这样理解的公共管理伦理概念包含三个层面的认定：一是公共管理伦理涉及的基本范围是公共管理领域，而非私人领域；二是其基本道德规范主要针对公共管理行为，而非私人行为；三是不仅仅是一些公共管理行为的道德规范，而且也关注公共社会的基本伦理精神和普遍价值的构建与传播。
很明显，关于公共管理伦理概念的界定，至今没有形成统一的定论，学者们的观点都是根据各自的研究角度而形成的。笔者认为，可以根据上述梳理，从“公共行政伦理”与“公共管理伦理”相关性着手，理解什么是“公共管理伦理”。张康之教授正是从这个角度切入的，他认为“行政伦理是公共管理伦理的前身”。这是从历时性角度对两者关系的理解，根据西方公共行政向公共管理转换过程的区分。也可以根据对公共管理对应领域的划分来理解公共管理伦理涉及的范围。这种理解可以依据王乐夫对公共管理概念的界定与层次划分，他认为就“国内公共管理”而言，包括三个层次：国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。其中，国家公共管理关注的是国家的宪政体制以及在此基础上国家权力机关和司法机关如何有效完成政治性事务的治理任务；政府公共管理通常指的是狭义政府的管理，政府是公共领域管理活动的核心主体，因此，政府的公共管理在整个公共管理系统中，占据主要的地位。政府组织是国家的具体化，即国家意志的执行者，其管理领域既非政治统治领域，也非社会自治领域，而是指那些因为具有公共性质而主要由政府来执行的行政事务。社会公共管理主要是指那些不必由政府直接管理，同时又涉及公众利益，也需要一些公共权力影响或公众参与解决的管理。它涉及的是社会领域，亦即介于公共领域与私人领域之间的第三领域，属于公民社会自治范畴。
据此，“公共管理伦理”概念至少涉及相应三个层面：国家公共管理伦理，呈现为政治伦理；政府公共管理伦理，通常表现为行政伦理或公共行政伦理；社会组织公共管理伦理，指各社会公共组织伦理。这就可以理解，为什么有关公共管理伦理的诸多研究成果中，经常可以看到不同指意的概念界定，事实上，这种对概念理解的差异，正是源于学者们对公共管理不同层面伦理问题的关注，而不是简单的概念混乱所能解释。
1.2.2公共行政伦理
至此，我们可以看出，公共行政伦理与公共管理伦理之间存在着密切的关联。在众多学术论著与论文中，“公共行政伦理”与“公共管理伦理”确是两个密切相关的概念。从两者的关联性来看，公共行政伦理与公共管理伦理具有同源性。然而，“公共行政伦理”概念的内涵却有别于“公共管理伦理”，国内外学者们都从各自研究的领域和视角出发，立足于公共行政的组织与行政主体的公共责任视域，为公共行政伦理下定义。
那么，什么是“公共行政伦理”呢？在国外，许多著名的行政伦理学家和行政学家对行政伦理都作过界定，如早在1940年，弗里特兹·莫尔斯坦·马克斯在其《新民主中的公共管理》一书中谈到对行政责任的控制时指出，行政责任的精髓就是义务的统一，它是由思想观念和职业箴言所构成；就是一些行政官员决心牺牲自己私人利益以便执行立法政策和决心，把自己的精力和创造力注入工作之中；就是唤起行政官员对民众及其根本利益尊重的良知。
这一概念中包括几个层面的意思，一是以公共行政活动的组织作为伦理实体；二是从事公共行政活动的个体行政责任；三是公共行政活动追求的公共利益价值目标。行政学家沃尔多也持这一观点，他认为公共道德是为“范围更广泛的‘全体居民’而不是为自我、家庭、小集团或一帮人的利益服务”。
也有学者将公共行政伦理理解为政治道德的一部分，作为一种决策伦理的价值标准。亚伯拉罕·卡普兰认为，“政治道德内在于所有政策之中，这些政策的决定明显影响着人们对各种事物的价值观，公共道德是公共政策的道德”。登哈特则把“行政伦理”看作一系列道德标准与个体行政人员的职责责任标准，以指导行政官员决策过程中的行为价值导向。他认为，行政官员是否有道德，取决于他们能否独立地检验并探究行政决策标准的形成过程，至少能够遵循特定组织的既定标准。不仅是遵循既定标准，而且还要根据社会公共价值的变化而主动调整决策价值标准。因此，行政官员应该随时应对社会公众价值目标的变化，并适时地顺应公共利益的需要。在这个意义上，行政道德首先指的是“行政官员对组织既定的决策及其所遵循的道德标准承担个人的和职业的责任”。
还有学者将公共行政伦理作为个体行政人员实现职业责任的重要途径，把行政伦理作为公共行政组织内部的控制力量，以监控行政官员在制定政策、执行政策过程中背离公共利益的行为。特里·L·库珀认为，行政官员的德性是确保公共行政内部品德和预防腐败的重要手段。文特里斯也持类似看法。他认为，“行政伦理无论是否与内部或外部控制相联系，其目的都是提高改进以委托人为中心的方法。因为行政伦理无法消除（行政管理的）专业知识和技术合理性的工具性特征”。持这种观点的学者明确提出，公共行政不仅关系到专业技术，而且需要公共服务的道德追求。尤其在公共官员腐败日盛的背景下，防治腐败的法律途径时常会出现监控的漏洞，行政伦理则可以从行政组织道德与个体道德角度，抑制腐败的发生。
近年来，行政伦理问题吸引了众多国内学者的兴趣。综观各种关于行政伦理的理解与定义，有代表性的观点可以概括如下：
第一，把行政伦理作为一种职业伦理。党秀云在《论当代政府职业道德建设》一文中提出：“政府职业道德就是政府公职人员在行使公共权力和从事公务活动的过程中，通过内在的价值观念和善恶标准，理性地调节个人与个人之间，个人与国家之间，个人与社会之间多种利益关系的职业行为规范”。吴祖明、王凤鹤在他们主编的《中国行政道德论纲》一书中阐述到：“行政道德是一种权力道德，是国家行政机关及其公职人员在权力运用和行使过程中的道德意识、道德规范以及道德行为的总和”。高力在《公共伦理学》一书中提出：“行政伦理是一种特殊的职业道德，即从事政府公职工作所需遵守的道德准则或行为规范”。这些观点与公共管理伦理作为一种职业伦理的观点十分相似，张康之、张成福等学者都认为，公共管理伦理是一种新型的职业伦理。这里，不管学者们是界定行政伦理还是公共管理伦理，实际上都视之为一种特殊的职业伦理。按照这种观点，政府职业道德就是行政组织和公务员的职业道德。这种观点相当普遍，因此，研究公务员职业道德的著述较多。
