5.2承认差别的公正
在假设的原初状态中，具有普遍道德思维与道德理性的“代表人”是选择公平正义原则的主体。那么，他们是如何在协商与讨价还价中形成公平正义原则的呢？当这些代表人对政府的分配伦理原则形成一致协议之后，原则本身具有怎样的内容，在具体的财富分配过程中，政府是通过怎样的方式将公平价值贯彻在公平程序中的，政府是如何在确保最低受惠者利益的同时，保证社会与经济发展的效率。我们将对这些问题作一阐述。
5.2.1选择公平正义原则的方法
理想的人性可以为公平道德的确立提供基本条件，但并不能保证其在讨价还价的协商过程中必然以最少受惠者的利益为目标。为了确立公正平等的伦理原则，除了对选择者的条件进行限制以外，还需要具备切实可靠的方法，这种方法足以杜绝立约者的私利。罗尔斯提出的方法是，按照“最大最小原则”来选择政府行为的最高伦理原则。所谓“最大最小原则”是指，“要按选择对象可能产生的最坏结果来排列选择对象的秩序，然后我们将采用这样一个选择对象，它的最坏结果优于其他对象的最坏结果”。按照这种推理，订立契约的“各方代表”在各种不同的情境中抉择时，必然站在处境最差者的立场上讨价还价，而不是冒险以处境最好者的地位为依据。这与义务论追求的公正目标十分相似，它要求我们在利益冲突时，首先考虑的是最不利群体的利益，首先保障的是他们的利益最大化，尤其是政府在分配社会财富时，更应该对该群体实行公平原则，这是现代政府的基本责任。
知道自己所处的地位，以及自己处在一个什么样的社会中。“最大最小原则”要求人们在选择时，仿佛自己处于或将会处于“最少受惠者”地位，然后，作出最有利于他们的决定。这一思路正如人们普遍熟知的“分蛋糕”：怎样才能让蛋糕分得最公平？最好的方法是让切蛋糕的人最后一个拿蛋糕，这样，他在切蛋糕时，对自己能得到哪一块是无知的，在每一个人都想得到最大蛋糕的前提下，他必须将蛋糕切得尽可能的平均，这才是自己最终获得最大蛋糕的保障。这与上述“得失表”展示的情况一样，“代表人”只有选择D3才能在各种最坏结果中取得最好的结果，这一推理过程吻合公平正义原则的推论逻辑。
第一，在“得失表”中进行选择的每一个人或各方代表，对自己的现状或将来都处于黑暗之中。这使他们没有勇气敢冒风险，选择D1作为理想社会的模式，他们必须考虑这样的事实，即他们对某一原则的选择应当在所有人看来都是合理的，尤其是对后代来说是合理的。人的理性不会使他们冒险选择有利于处境最好者的情境，因为，一旦人们从原初状态还原到现实社会中，选择者自己的生活情景很可能会陷入最糟的境地，他们必须承受由自己选择的不公正后果。只有从最少受惠者的地位出发进行选择，考虑到最少受惠者的最大利益，才不会使任何一个阶层处于不公正的地位。显然，D3最有利于“最少受惠者”的利益，这一价值取向使正义原则与功利主义原则区别开来。
第二，按“最大最小”的推论方法选择公正导向的行政伦理原则，既可以保证社会的基本公平，即“保证了一种令人满意的最小值”，同时也符合效率原则。这种选择方法可以确保原则的公正性，又保持对效率的追求。D3的结果只是对处境最好者的所得进行了限制，它的选择环境是有限的，不违背理性“经济人”的基本需要，也不是从纯粹的利他主义原则出发。这种选择只能在某种程度上适当地考虑最少受惠者的处境，不可能出于纯粹的道德利他主义，要求一个阶层为另一个阶层无限制地作出牺牲，也不可能导致平均主义的分配结果。对公正的考虑，不会忽视效率，只是不像功利主义目的论那样，以效率替代公正要求。
第三，按照“最大最小”方式选择伦理原则，有利于避免社会制度的不公正。功利主义原则片面关注效率，允许不公正的社会分配制度，人们甚至批评它容忍奴隶制度的存在。因为它已经在实践中证明，为了更大的社会利益严重侵害自由是合理的，如为了大多数人的利益而牺牲少数人的利益，实际上是承认，牺牲某些人的自由权利是合理的。“最大最小原则”的选择途径正好与此相反，它吻合选择公平正义原则的要求。罗尔斯的公平正义原则致力于保障“最少受惠者”的利益，承认公平的分配制度具有道德的正当性，只要“最少受惠者”的利益有少许提高，即使财富不平等地分配，这种分配也是公正的。而当那些“最少受惠者”的利益有损失时，即使地位较好者的利益有所增加，这种分配也是不公正的。政府行为以此为价值依据，可以代表“最少受惠者”利益，具有公平的价值取向。
按照这一方法进行道德的理性推理，便可得出两个正义原则。罗尔斯在其正义论中将它们表述为：政治的“平等自由原则”与财富和机会分配的“差别原则”。政治的自由平等是指：“每个人对与所有人所拥有的最广泛的平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”。该原则要求的是公平正义的政治制度，在这种制度中，人人都享有平等的基本自由。社会和经济的公正原则是指“社会和经济的不平等应这样安排，使它们：①在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且②依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”。很显然，这样的公正原则与“最大最小原则”的主旨是完全一致的，其价值的立足点在于社会中的最弱势群体。
的确，当代政府在“新公共管理”公平导向的伦理目标下，如何放弃根深蒂固的效率伦理观，仅仅停留于理论推论是不够的，必要的程序性方法是确立公正原则的重要保障。事实上，现代政府在制定公共政策过程中，利益的分配往往是根据利益集团的影响力而定，很多情况下，出现不公正的分配不是因为缺少原则，而是由于缺乏必要的公平程序与方法。因此，在制定原则过程中，如果缺少了有效的方法，原则必然会被“修剪”得只有利于某些人或利益集团的利益。这种始于源头的公平原则选择方法，有助于原则本身更具有普遍的涵盖面与统摄力，它提供了一种方法，据此政府可以有效地为社会中的弱势群体谋取最大的福利。
5.2.2公平正义原则的运用
从“最大最小原则”推导出公平正义原则，必须运用于具体的社会制度，运用于政府的行政过程。从理论的假设到政府行政活动中的具体应用，需要逐步排除“无知之幕”假设的条件，把“最大最小原则”的方法运用于具体的政策伦理标准之中，使行政人员与公共官员可以明确判断现实制度程序的公正性，以便“行政官员把制定的规范运用于具体案例”，由“公民普遍地遵循这些规范”。公正原则的运用需要制度性的公平程序得以保证，它要求政府决策与权力运行合乎公平的程序。正如弗雷得里克森说的：“政体合法性就是公正和平等，也是某种意义上官员依法行政的一种仁慈的职能。大大小小、微不足道或重大的腐败繁衍，贬低了公正、平等和仁慈价值，降低了政体的合法性。这里，提出了义务论中更大的问题，即如何确认那些包含在更高层次的伦理原则中的公正、平等与官员的仁慈”？行政行为的道德正当性来自正义的政治制度与公正的程序。在罗尔斯的义务论价值体系中，这种公平的程序是通过四个基本步骤，达到行政过程公正、平等与仁慈。
第一，确立公正的政治结构。罗尔斯认为，一经选择两个正义原则，“各方就回到他们的社会地位并随之按照正义原则来评判关于社会制度的各种主张”。他们首先考虑“抉择一部宪法”，“将为了政府的立宪权利和公民的基本权利而设计出一种制度”。原初的立约者为了选择正义的宪法，除了知道一般的社会事实与理论原则之外，已经知道社会的自然环境、社会经济和政治文化水平等，尽管他们对有关自己的个人信息仍然不知道。正义原则作为一种制度伦理标准，指导人们制定正义的宪法、设计公平的程序，目的在于在制度上确认公民的自由权利，明确政府的基本责任。公正原则可以作为政府行政活动的价值准则，正在于它代表特定的政体价值。
第二，选择最好的公正程序。在现实的程序正义中，存在着许多符合程序正义的制度形式，例如合乎功利主义正义要求的制度程序，合乎福利主义正义的制度程序。特定社会中的公民往往只能选择一种最公平的制度，作为国家和政府职能运行的基本程序。这就有必要思考“如何从正义的、可行的程序安排中挑选出那种最能导致正义的、有效的立法的程序安排”。为了完成这种选择，立约者需要了解在这些制度程序下自己可能拥有的“信念和利益知识”，在比较各种制度形式的基础上，寻求能达到最佳效果的政府形式，这种形式必定与民主立宪制相一致的，是一种民主政府。
第三，在选定公平正义的宪法与政府形式的基础上，各方代表进一步评判各种法律与政策的正义性，这是立法阶段。立法者在评审各种方案时，仍然不知道自己的特殊情况，但他们必须依赖于政治与经济学说，依赖于社会理论进行评判。如果说，前两个阶段主要是运用正义的第一原则，保证公民平等的自由权利的话，此时则是运用正义的第二原则，尤其是差别原则，保护公民的社会与经济利益，特别是“最少受惠者”的利益。在具体的立法与决策中，正义的第二原则将发挥重要作用，它使各项决策照顾最少受惠者的长远利益。这就要求政府制定有利于“最少受惠者”的分配政策，保证他们的收入和机会得到最大限度的实现。
第四，政府行政官员把制定的规范运用于具体管理过程中，公民普遍地遵循这些规范，这是公正原则运用的最后阶段。在这一阶段，立宪与立法阶段确立的公平价值目标体现在政府的各项行政行为和具体的政策中，尤其在分配决策中体现“最少受惠者”的利益，并落实在政府职责以及行政人员的行为中。无论人们在立宪会议中确立的宪法是如何正义，即使已经选择了最正义、最有效的制度形式，还是需要在立法与行政过程中贯彻落实，最终在政府的行政过程中得以实现。例如将差别原则运用于社会财富的分配，通过特殊的税收政策，调整社会财富的贫富差距。这需要每一个运用原则的人都接触具体事实，了解自己的社会地位、自然禀赋、特殊兴趣等，从而把原则运用于各种具体环境与个人身上。这时，任何知识的限制都已经没有必要，“对知识的任何限制就都不复存在了”。这时，“无知之幕”已经彻底排除，政府的伦理原则全面运用于行政领域的各种方面。
这一过程揭示了行政伦理准则的制度价值渊源。在西方“新公共管理”运动以后，不论是学者还是政治家都承认，政府行政行为的价值取向源自“政体的价值”，罗尔斯设计了运用正义原则与排除“无知之幕”的四个阶段，正是对这种普遍信念的具体阐释，揭示政府行政伦理与政治制度价值的一致性。同时也揭示了，在政府公共管理活动中，为了体现行政活动的公正性，每一个行政人员必须按两个正义原则行事，以保证政府行政目标的公平价值。
5.2.3公共管理行为的公正导向
在现代复杂的行政环境下，面对各种义务原则、法律和规范，公共行政人员经常感到难以选择，特别当它们相互冲突时，更是无所适从。为了有效实现公正的行政责任，义务论通常诉诸公正的程序解决责任的冲突。在现代国家中，程序控制的确成了“公共行政的重要特征，这种控制已极其成功地限制了腐败”。有的学者甚至认为，大多数行政人员宁愿在具有义务论特征的环境中工作，他们更多地期盼每一个人都能履行正当和高尚的行为，期望每个人的良心都发挥作用，以维护组织的义务论基础。在这种义务论的环境中，政府行政人员严格根据正义原则行事，由“良心”指引公共管理者“正当”的道德行为，在公平程序的约束中，融入他们的“博爱”情怀，最终达到全社会最大程度的公平。
在特定的行政国家中，政府行政的公正性往往与控制的范围、程度密切相关，在不同的伦理价值体系中，它们有不同的道德边界。罗尔斯的义务论超越了传统自由主义界限，拓展了政府的职责范围，从而扩展了公平行政的范围。他的第二个正义原则“适用于收入和财富的分配，以及对那些利用权力、责任方面的不相等或权力链条上的差距的组织机构的设计”。该原则运用于行政控制，扩大了传统的行政控制范围，主张政府有权干预社会财富的分配，有维护全社会普遍公正的责任。在政府决策中，必须体现义务论的普遍价值取向，保证社会财富和机会的分配合乎“最少受惠者”的利益，权力地位和职务必须对所有人开放，即使是不平等的社会分配，也应该使“最少受惠者”有所收获。
越出了传统政府的职责范围，必然涉及国家功能与政府职能的合法性问题。义务论理论家必须回答的问题是：国家干预社会生活的界限在哪里？
政府的职能在什么范围内才是合法的？古典自由主义中所谓“最弱意义的国家”是指一种管事最少的、最低限度的国家，国家与政府的职能就是履行保护性功能。当代以罗尔斯为代表的义务论主张，国家的功能不仅限于最低程度的“守夜人”角色，还应该具有更广泛的职责，政府的职能必须扩大，如干预经济领域的再分配过程，以调整社会财富的悬殊差距。义务论扩大政府的权限，把政府干预延续到财富的再分配领域，意味着已经超越传统意义上合理的道德边界，超越了传统自由主义的政府权限。
