公共行政伦理的效率标准在实践中面临诸多困境，这促使我们不得不转而思考与之相对的另一种价值观，这就是义务论伦理学倡导的公正标准。
特里·库珀认为，“目的论的表述中存在的问题既如此独特，又如此复杂或深奥，导致实践者只有考虑蕴含在日常行为规范中的义务论原则，否则别无选择”。义务论与目的论不同，它认为，效率作为政府公共管理的最高伦理目标缺乏合理性，评价政府行政行为的基本依据“不在于它所预期的效果，也不在于以这种效果为动机的任何行为原则”，而是看它是否出于“责任”，行为的道德价值不取决于目的之现实，而是取决于善良的责任动机。义务论价值观具有超功利的普遍性特征，对政府公共管理活动的评价注重的是人人平等的普遍价值，对政府行政行为的要求侧重于制度价值，关注政府行为的公正程序，把公正、平等作为政体与政府的核心价值目标。它要求政府的责任不仅在于增加社会财富的数量，而且在于公正平等地分配社会财富。
那么，这种公平正义的价值导向具有怎样的理论基础呢？本章将对此进行探讨。
5.1公正标准的人性基础
在相当长的时期内，现代公共管理实践以效率为目标，忽视公正，导致了公共决策的偏差，伴随而来的是诸多严重的社会不公问题。公共管理活动需要一种新型的价值导向，通过价值转换，以取代效率主导的伦理目标。
从理论上说，为了选择公正导向的行政伦理原则，必须重新预设选择伦理原则的基本条件，重新审视人性特征，通过新的理论构建，为选择公平标准确立全新的理论基础，以便创建完全不同于效率原则的公平正义的伦理标准，最终替代功利主义的效率伦理原则。这就需要考察，在现代西方行政史上，从近代政治思想家的人性假设，到20世纪中期罗尔斯正义理论的提出，思想家们是如何通过对人性的解释，提出不同的政府行政伦理标准的。
5.1.1传统契约论的人性假设与平等理念
在西方近代的公平理论中，契约论的主张具有代表性。但是，并非所有契约论理论家都主张国家和政府应该遵循公正原则，以公平地分配社会资源。因为，近代政治思想家提出契约理论的主要目的不是为了解决政府对社会财富与资源的分配问题，而是为了论证现代国家和政府的合理性。换言之，在西方资本主义发展初期，民主国家建立之初，理论家的主要使命是论证如何建立一个比传统专制国家更高效的国家与政府，怎么样的国家与政府才能更多地增进社会福利，他们关注的不是如何分配已经创造的财富。
因此，近代的契约理论对公平价值的解释不同于当代的公平正义理论，其视角与当代的公正理论也不一样。近代契约论的主要目的是论证国家和政府的合理性，亦即论证公民如何在平等原则下转让自己的部分权利，由国家和政府实现自己的利益。
首先可以从霍布斯的《利维坦》中看出这种特点。《利维坦》被认为是社会契约论的首次经典表达。霍布斯从人性论出发，把国家出现之前的人类状态假设成“自然状态”。在这种自然状态中，人天生具有利己本性，人的贪欲与情欲是永恒的存在，因此，在充满情欲的生存状态中，人对人处于像狼一样的战争状态中。为了摆脱不幸的自然状态，霍布斯提出了一系列自然律，其中包括履行契约。让公民转让部分权利给国家，然后由国家保证人民利益的实现。权利既是自愿转让他人，就有义务守约，否则就是不义。转让自己的权利是为了从中得到某种对自己的好处。因而，权利的转让者就有权要求获得这样的好处。在这一范围内，国家和公民之间存在一种平等的关系。
但是，在霍布斯的契约论中，这种平等是有限的，它只限于公民权利转让后国家保证其利益实现的关系，而不是关于公民对国家管理的参与，更不涉及公民参与财富分配的公平契约。在霍布斯那里，国家其实不是契约关系的一方，而是契约关系的产物。国家有保护臣民的责任，但国家和臣民之间不构成契约关系。国家的权利至上，臣民必须绝对服从国家。国家制定法律来规范约束臣民的个人行为，但国王本身则不受自己制定的法律的约束，否则就是自己约束自己。黑格尔引用李克斯纳的话说：“在霍布斯看来，法律不是别的，只是通过铁的纪律从人类的原始恶性里强迫压制出来的和平的条件”。黑格尔还说：“霍布斯在人性、人的欲求、嗜好等等的基础上设定了国家的本性和机体”。
这一思想反映了西方资本主义兴起时的价值追求。西方资本主义发展壮大时期，如果缺乏必要的政治舞台和政治资本，其追求利益的行为无法得到道德的辩护与制度的保障。资本主义经济从一开始起就有力地摧毁了封建经济，动摇了其统治基础。但资本原始积累时期人与人的利益竞争犹如狼一样的你争我夺，它“一来到世间，从头到脚都滴着肮脏的血”。在其原始积累中，人们都努力扩大资本、唯利是图，从而抛弃了道德良心，损人利己、勾心斗角、尔虞我诈，卷入了不幸的你争我夺的斗争中。怎样解释在这种新型经济中出现的如此丑恶的人性现象？又怎样规范人们的行为从而有利于资本主义经济的发展？或者说怎么为这种新型的经济现象辩护呢？霍布斯需要对此作出解释，并为之辩护。其中他认为，只有强大的资本主义国家权力才能协调各种利益关系，并促进社会利益的最大化。
霍布斯“自然状态”的人性假设，作为西方第一个功利主义思想体系的理论基础，不仅为当时新兴资产阶级登上政治舞台提供理论依据，而且也开创了后继的功利主义理论传统，例如，洛克、爱尔维修、费尔巴赫以及边沁和密尔的功利主义伦理学中，将个人利益与社会利益结合起来，在不损害社会与他人幸福的前提下，追求个人幸福的主张，都是对霍布斯的人性假设及其契约理论的发展和演绎。
与霍布斯同时代荷兰的斯宾诺莎，则从另一个角度假设人性。与霍布斯的人性恶不同，他认为人性的本质是理性与自由。自由人类的生活必然根据理性的指导，作为社会契约论者，他也假设了一种“自然状态”，并且展示了自然状态与国家建立契约的过程。他认为，自然状态虽然是非理性的，但生活于其中的人无所谓善与恶，人人享有充分的自由，当然也不禁止相互争斗，但是人的理性又会权衡利弊得失，他们实际遵循的原则是“两利相权取其大，两害相权取其轻”。人们参与缔约并非出于无奈，而是利害权衡后的行为。以此为基础确立现代国家的伦理价值基础，他认为，建立国家的目的是为了节制人的感情和欲望，保障人们按理性的指导更加安全地生活，从而实现人的自由权利。
为此，人们在缔结契约时，并没有放弃各自思想和信仰自由的权利。作为这种自由权利的根本保障，国家的组织形式必须根据基本的价值观来确定，斯宾诺莎认为君主制政体下内战不断，并不可取，而民主政体则是一种理想状态，现实中又不可行，所以他从荷兰的现实出发，主张实行共和制。
在这个意义上，斯宾诺莎是从个人的人性需要和个人自由出发，论证国家的合法性与合理性，从而为政府权力的运用找到了根本的伦理目标。
洛克的社会契约论也提出“自然状态”与人性的假设。他认为，“自然状态有一种为人人所应遵守的自然法对理性起着支配作用；而理性，也就是自然法，教导着有意遵从理性的全人类；人们既然都是平等和独立的，任何人都不得侵害他人的生命、健康、自由或财产”。当然，这种自然状态仍然是有缺陷的，它缺少一种确定的、规定了的、众所周知的法律来裁判人们的利益争执，同时也缺少“有权依照既定的法律来裁判一切争执的知名的和公正的裁判者”，还“缺少权力来支持正确的判决，使它得到应有的执行”。正是为了避免这些缺陷，以便更好地保护财产，人们才共同放弃一部分自然权力，进入政治社会。国家和政府便是应人性的这一要求而产生的，因此，其职责便是保护和增进人们的财产。
在近代契约论思想家中，卢梭的社会契约论的目的不同于前人，他不再关注如何保障社会秩序和政治社会是如何起源的，而是对社会自身的自我调控能力持一种乐观的态度，他认为“人性本身是善的”，“自然人性”是善良而淳朴的，因为它是顺乎自然的。在他看来，人类的心灵活动划分为两大部分：一部分是由理性统辖；另一部分属于前理性或超理性的范围。自然的人不能正确地运用理性，只能运用前理性或超理性的感情。他说：“我相信在这里可以看出两个先于理性存在的原理：一个原理使我们热烈地关切我们的幸福和我们自己的保存；另一个原理使我们在看到任何有感觉的生物、主要是我们的同类遭受灭亡或痛苦的时候，会感到一种天然的憎恶。我们的精神活动能够使这两个原理相互协调配合起来”。前一个原理的内涵主要是自爱，自爱是自我保存的前提；后一个原理的内涵主要是怜悯，怜悯是对他人不幸遭遇的同情心。怜悯和自爱可以相互制约，从而使人生活于和平友善的状态之中。为了将自然人和动物相区别，他赋予自然人一定程度上的自由。他说：“在禽兽的动作中，自然支配一切，而人则以自由主动者的资格参与其本身的动作。禽兽根据本能决定取舍，而人则通过自由行动决定取舍。因此，禽兽虽在对它有利的时候，也不会违背自然给它规定的规则，而人则往往虽对自己有害也会违背这种规则”。
但是，在社会中，人与人之间是不平等的，也是不自由的。他认为，人类在社会关系中，自爱本性逐渐被自尊感所替代，在社会状态下美好的自然人性发生了变形、扭曲，“每个人都开始注意别人，也愿意别人注意自己。于是公众的重视具有了一种价值。最善于歌舞的人、最美的人、最有力的人、最灵巧的人或最有口才的人，变成了最受尊重的人。这就是走向不平等的第一步，同时也是走向邪恶的第一步”。“自己实际上是一种样子，但为了本身的利益，不得不显出另一种样子。于是‘实际是’和‘看来是’变成迥然不同的两回事。有了这种区别便产生了浮夸的排场、欺人的诡计以及随之而来的一切邪恶。另一方面，从前本是自由、自主的人，如今由于无数新的需要，可以说已不得不受整个自然界的支配，特别是不得不受他的同类的支配”。人们按照社会所要求的固定模式和规范来生活，按照观众或听众的要求来表达他们的符合自身利益但并不真实的观点。这种异化很容易扩展到道德领域。这样的言行不一或者人格分裂使他们原有的自由本性丧失殆尽，人们不能自主掌握、控制自己的命运，进而只能屈服于专制统治。
于是，卢梭的契约论服务于一个新的目的，这就是如何才能达到他所设想的平等与正义，亦即他理想中的平等公正的社会状态。他提出以“回归自然”的方式寻求人与人自由平等的关系，而不是从积极的角度探索如何构建公平社会。他对这种只存在于理想状态的平等自由的向往，恰恰是因为他生活在封建制度瓦解、资本主义兴起的时代，工业科技文明迅猛发展，虽然极大地满足了人类征服自然的无限欲望，也为世俗的人生享乐提供了丰富的物质财富，但与此同时，人欲横流，尔虞我诈的情况越来越严重，人们的自利之心滋生，原初的本性丧失，道德沦丧，人由“自然人”变为“社会人”。随着工业化的进程，人类之间产生的不平等，以及人性的扭曲所构成的鲜明对比与反差，也越来越明显。其价值在于，正当人们为资本主义工业文明给社会带来的巨大进步而欣喜的时候，卢梭最旱警觉到资本主义社会文明对人性的摧残、腐蚀，并且敏锐地意识到，正是在这种利益驱使下的价值观，导致了人的价值异化，而人与人之间的关系却随之越来越不平等。因此，他在欧洲思想史上首次发出了从文明的重压下拯救人性的呼声，实质上是对人类社会不平等现状的抵抗。
诚然，西方近代思想史上这些契约论理论家，其理论的直接目的都不是为了提出政府应该如何分配社会资源的伦理原则。虽然他们的理论是对“国家合理性”的论证，但其中体现的两个重要理想是所有契约论普遍具有的：一是“自律”的理想，它强调契约是人们自愿的选择，是独立人格的自主决定。当必须服从的国家规则是人们自愿选择的结果时，对规则的服从就变成了“自律”。二是“互惠”的理想，它突出了契约的公平性质，体现了自由主义政治哲学中所蕴涵的功利要求。“互惠”理想要求，契约的缔结和履行应该使人们在交换中达到互利，而不应该产生任何对当事人不利的结果。
尽管现实中，这两个理想很难完满地结合起来，有时甚至会出现相互抵触，但是，作为社会公平正义理想，它推动了自由主义国家理念的发展，也为以后思想家对国家和政府行为公平标准的提出奠定了重要的理论基础。
