4.3公债政策
梁对公债制度甚有兴趣，主要是他见到日本受公债之益甚大，所以积极地介绍给国人。他在论外债问题时，屡屡提到要如何运用公债来偿还外债（专集，25：31-35，22：41-46、92）；在论土地国有化问题时，也提到公债之功用（18：49-50）。他的基本观点是：“而当今之世，无论何国，苟非有公债券以为投资之目的物，则一国金融未能有活泼者。”（22：92）除了在不同的文章中零散地论及公债外，他有四篇专论公债的短文，首篇是较说理的文字《公债政策之先决问题》（1910，21：40-54），之后有两篇论国内公债问题：《论直隶、湖北、安徽之地方公债》（1910，21：93-106）和《读农工商部筹借劝业富签公债折书后》（1910，25上：26-35）。以上三篇是在日本时写的，属于评论性的文字。第四篇是他在1914年任司法总长时写的《上总统书》（财政问题），是属于政策建议的性质（1914，31：14-17），只有短短三页，在文体上和前面三篇的生动尖锐笔锋完全不同。
4.3.1几次经验
先看清末发行公债的几次经验，以作为理解梁这几篇评论的背景。清末最主要的两次公债经验是“息借商款”和“昭信股票”，已有三项研究做了很好的解说：一是胡宪立与郭熙生（1994），二是朱英（1993），三是千家驹（1984）的综述（代序）。梁在前三篇文章内，也提到农工部和邮传部式的全国性公债，以及袁世凯式的地方性公债（21：41），这些内债的性质与问题，在析论梁的评议时会另外述及。此处先看息借商款与昭信股票这两件事，因为它们的影响较广泛，同时也很可以显示出清末政府财政问题的性质。
“息借商款”（1894年9月）虽然没有现代公债的形式，但这是中国首次以政府的名义向国人举债，除了资助国用外，更重要的目的是筹集甲午的军费（“海防吃紧，需饷浩繁”）。户部的6项办法中并未拟出举债总额，只说以6个月为1期分两年半还付本息，月息7厘。借款的对象是各省的官绅商民，借款额在1万两以上者，“给以虚衔封典，以示鼓励”。此次借银的成绩不佳，共得1102万两（广东500万两、江苏181万余两，等等）。所得不多却引发不少弊端与不满，基本的原因是行政部门把借款变成了官绅的变相捐输，以及对民间的变相勒索。户部也承认“吏胥之婪索，……捐借不分，……借捐并举，悉索何堪，……不独刻剥商民，亦恐琐屑失体”。翌年5月宣布：“未收者一律饬停，毋庸再行议借。”
3年后（1898年1月）清廷发行第二次内债，原因是《马关条约》的第四期赔款即将到期。清廷本想借外债来偿付，没想到列强“争欲抵借”，反而造成莫大困扰，因而决定发行内债，名曰昭信股票。户部订了17款章程，规定发行的总额是1万万两（1亿两），年息5厘，以田赋和盐税为担保，20年还清；股票准许抵押售卖，但应报户部昭信局立案。一时间，王公大臣、将军督抚、大小文武、候补候选官员“领票缴银，以为商民倡”。既以内债为本质，又何以名之为股票？因为“中国集股之举，惯于失信，人皆望而畏之，即铁路、银行、开矿诸大端，获利亦无把握，收效未卜何时，故信从者少。……因国计自强派股，皇上昭示大信，一年见利，既速且准，自非寻常股票可比”。此次的成果不比“息借商款”好，以最富庶的江苏省为例，仅得120万余两（上次得181万余两）。
御史徐道焜在奏折中分析三项主因：（1）银号钱铺倒闭。“中国市面流通之银，至多不过数千万两，乃闻各省股票必索现银，民所存银票纷纷向银号钱铺兑取，该铺号猝无以应，势必至于倒闭，一家倒闭，阖市为之骚然。”（2）借端勒索，商民贿嘱求免。“此次办理股票，虽奉御旨严禁勒索，而督抚下其事于州县，州县授其权于吏役，力仅足卖一票，则以十勒之，力仅足买十票，则以百勒之，商民惧为所害，惟有贿嘱以求免求减，以致买票之人，所费数倍于股票，即未买票之人，所费亦等于买票。”（3）官绅吏役视发行股票为利薮，需索资川解费。“商民既已允借，于是州县索解费委员索川资、藩司衙门索铺堂等费，或妄称银色不足，另行倾舄，每百金已耗去十之二三。”昭信股票因流弊丛生，难以继续发行，到戊戌变法时遂行停止，实际发行数额约2000万两（原订1亿两）。此外，清廷于宣统二年（1910）又发行“爱国公债”，定额3000万元，年息6厘，期限9年；发行不满1200万元，清朝就被推翻了（1911）。以上是清末几次发行公债的大略，相关的官方文件，在千家驹（1984：1-31）的文章中都可查阅到。
整体而言，清末尚无发行内债的经济和社会基础，也没有可相支应的金融体系，发行者与受买者大都视之为另一种“报效”与“捐输”，这和西洋公债的“权利、义务”精神完全不符。再加上政治风气不佳，公债成为各级官吏勒索商民的机会，“各省办理此事，名为劝借，实则勒索追催，骚扰闾阎”，造成怨声载道。
4.3.2基本问题
有了上述的背景，现在来看梁对清政府发行内债问题的诊判。
“若夫国家之财政，其险状既为天下所共见，……国家岁入一万三千万，曾不足以当岁出三分之二，而各省之不敷出者，无省不在一二百万以上，其多者乃至四五百万也。问中央政府何术以免破产？惟有简书严厉，责各省以贡献而已。……问各省何术以免破产，惟有仰首哀鸣求中央之拨补、邻省之协助而已。……举债而民莫应也，则设为种种新式以自欺欺人，于是有昭信股票式公债，其实则卖官也。有农工商部式之公债，其实则赌博也。……袁世凯式之公债，则递增息率以诱民，遗其负担于后，而供其一时之挥霍也。……吾得正告衮衮诸公曰：公筹而欲举债以救死耶？则当知欲办公债之前，有种种先决问题，苟此先决问题有一不举者，则公等其毋望一文之公债也。”（21：40-41）
在这个前提下，他写了《公债政策之先决问题》（21：40-54）。
此文只有两节，先是论“非国家财政上之信用见孚于民则公债不能发生”（21：41-44），这类问题并无多大可争辩的空间，梁的主要论点是：“……夫惟财政之基础稳固，予天下以共见，人民知国家万无破产之患，而贷母取子，其可恃莫过于国家，则不待劝而共趋矣。东西各国，所以每募债一次，而应者恒数倍乃至十数倍，凡以此也。而不然者，财政紊乱之状已暴着于天下，此如式微之家，其子弟饮博无赖，而欲称贷于人，虽有抵押品而自爱者决不肯与之交涉明矣。”（21：42） 第2节的主题是“非广开公债利用之途则公债不能发生”（21：44-54），这也是没人会有异议的命题。梁列举4纲23目来解说，只需看这4纲就可以知道他的论述方向。虽然从现代知识的观点来看，这4纲大抵浅显，但那时（1910）国人对公债所知有限，梁写此文的目的是以介绍新知为主兼作评议。这4纲是：（1）公债最适于为保证金之代用品也，（2）公债最适用于为借贷之抵押品也，（3）公债最适为公积金之用也，（4）公债最适于安放游资之用也。
感觉上，这篇文章可能是从日文财政学著作译写过来的，语气与论点皆是规范性的（应如何、应如何）。他也知道这种诉诸理念的文字，对火烧眉发的决策者无效：“吾固知衮衮诸公，断无一人有闲心闲日以读吾此文也。吾又知其虽读吾此文，而吾所主张之政策，断非彼等所能办到也。顾吾不能已于言者，欲灌输常识于我国民而已。”（21：41）梁所列举的诸项先决问题，样样都是中国所没有的，只需举两项简例：一曰确立完善适宜之租税系统，二曰确认国会监督财政之权。换句话说，中国尚无实行公债政策的行政体系，公债原是西方的体制，中国政府袭用外国的公债制度，但只流于表面技术性的引进，基础性的监督系统皆未能顾及，这是无奈的事实。
梁写此文的另一项目的，是借此批评清政府公债政策的草率。
“今我国既无国会，而租税则更卤莽灭裂，绝无所谓系统。公债之募作何用，人民毫无所知。所知者惟政府年年岁入不足，藉此以弥补已耳。其所告我以派息偿本之款，皆挖肉补疮已耳。以此而欲人民之乐于应募，能耶否耶？”（21：44）再来看梁心目中的理想状况：“夫以吾所计划，使能整备行政机关，确立财政信用，而复以种种法门广开公债利用之途；以中国之大，数万万圆之公债，殊不足以供市场之求，朝募集而夕满额必矣。”（21：54）欧美诸国的政府，大概也不敢有如此的把握吧！
4.3.3现实状况
1910年梁在日本时写了两篇文章，评述国内实施公债的状况，一是《论直隶、湖北、安徽之地方公债》（21：93-108），二是《读农工商部筹备劝业富签公债折书后》（25上：26-35）。梁说在1894年中日战争之前因财政窘迫，户部拟借商款1000万两（应为1亿两），月息7厘，8年还清；国人因不知公债为何物，反应不热烈。
政府既劝募不成，改用传统方法，勒令盐商报効300万两，北京4大钱铺报效200万两，官吏廉俸各报効3成。但仍不足，翌年在各省强募，终于超过千万两，这件事就是前述的“息借商款”事件。之后有几次劝募公债，但反应都不佳，政府只好采取勒令和移奖官阶（售官爵）的方式，虽有成效但已与公债的性质大异（21：93-94）。
1904年袁世凯任直隶总督，1905年因扩练三镇新军急需经费，而直隶财政困难，遂奏朝廷准以直隶每年筹款120万两为担保，创募公债480万两。袁除了说明直隶在财政上的窘困，也说明若要向国外举债，会受到高利剥削与难以逆料的镑亏，且尚需提供各项担保，窒碍诸多。他一方面说明西洋诸国常有发行公债以筹军费之事，另一方面也说明“息借商款”和“昭信股票”的失败，主要是官吏的知识不足、准备不周、言而无信，才导致民间失望观望。除了指陈过去做法的弊失外，袁的立场是公家要严守信义，使民间利便通行，才能示大信于天下，挽回民心恢张国力。袁主张发行公债的示信之道，是在预先筹备“的款”（相关的预备资金），以偿付利息昭信；他拟定详细的公债章程，朝廷很快就批准了。1905年3月直隶公债正式发行，总发行额为库平两480万两，债票分100两与10两，期限6年。采递增性计息：1906年为7％，每年递增1％，到1911年增为12％。偿付公债本息的来源是：直隶省岁入30万两、长芦盐场课征每年50万两、直隶铜元局余利40万两，合计每年120万两。也就是说，在6年之后的本息共要支付720万两，以换取1906年的480万两。没想到袁亲自邀集天津富豪捧场，但仅得十余万两。袁只好重施故技，强令大县认购2.4万两，中县1.8万两，小县1.2万两。当时直隶各县正在庚子拳乱灾后，无力应命，最后仍募不及百万两。袁无奈，只好找日本横滨正金银行买下300万两的公债（此部分因而转变为外债），再令上海招商局与电报总局承担尾数（21：95）。
