郑功成
中国的社会保障改革是世界社会保障制度变革历史上具有空前绝后地位的伟大改革实践。改革开放30年所走过的经历，证明社会保障是维系改革开放顺利进行和取得卓越成就的基本支撑因素，而当前则是健全和完善社会保障体系的最好时期，也是最关键的时期。
一、中国社会保障改革的历史定位与基本经验
强调中国社会保障改革是世界社会保障制度变革史上具有空前绝后地位的改革实践，不是基于民族偏好、爱国情结或者简单的经验判断，而是基于中国社会保障制度变革的过程及事实，并在比较其他国家的社会保障改革的基础上，作出的逻辑判断。支撑这一结论的事实依据主要是基于制度变革的复杂性、制度变革的全面性和制度变革的深刻性。
第一，制度变革的复杂性。
中国的社会保障改革是在国际国内形势发生急剧变化的时代背景下进行的。当时的国际背景是东欧剧变、苏联解体以及冷战结束，随之而来的是全球化浪潮和新自由主义流行，一些国家开始改革自己的社会保障制度；在国内，“文化大革命”刚结束，政治上面临着拨乱反正，国民经济几近崩溃，经济变革的任务异常繁重，城乡到处是普遍性的贫困，社会矛盾非常尖锐，这与世界上其他国家社会保障制度变革的背景是完全不同的。在发展中国家，无所谓社会保障制度的改革，因为他们只是把新的社会保障制度不断地推出来，是对人民的福利做加法，当然能够得到人们的拥护；在发达国家，所谓社会保障制度的改革，其背景并不是基于新的国际背景和国家社会经济结构的新变化，更多的是制度自身的原因；而中国社会保障改革所面临的时代背景的复杂性，显然是世界上其他国家所没有的。
第二，制度变革的全面性。
考察中国社会保障制度的变革，到今天为止，除了面向解放军官兵的个别的制度没有进行大的改进之外，几乎在计划经济时代形成的所有社会保障项目都已经有了巨大的变化。这种制度变革的全面性在世界社会保障制度史上是前所未有的，过去没有，现在没有，今后也不可能有。比如以智利为例，即使被称为颠覆性改革，也只是把公共养老金转化成强制储蓄加投资型私人养老金，其他的制度没有太多的变革。迄今为止，世界上还看不到有哪一个国家能够将行之几十年已经定型的制度进行全面的变革。因此，中国在近30年间全面变革了原有的社会保障制度，同时还新建了社会保障项目，这在世界社会保障制度史上也是不可能出现的。
第三，制度变革的深刻性。
中国社会保障制度的变革不是在原有制度上做小修小补，而是堪称颠覆性变革，它由单位保障转向社会保障，由个人无偿享有到政府、企业、社会与个人责任分担，由板块结构、封闭运行到开放型、社会化，由单一层次保障到多层次体系，由恩赐意识到权益意识，由少数人专利到全民共享，等等。
这样深刻的制度变革，世界社会保障史上何曾出现过，过去没有，将来也不会出现。即使以中国自己论，中华人民共和国成立后，虽然并未继承国民党政权留下的相关法律制度，但在国民党时期领取养老金的铁路、邮政等系统的退休员工依然能在新政权下领取养老金，可见这个制度是以稳定来保障民生作为最基本特征。当然，并不是说全面深刻的变革就百分之百是对的，有的制度可能矫枉过正了，不见得是好事情，但是就改革的内涵、深刻性来说，它确实是在过去找不到，现在找不到，将来同样也找不到。
以上三点，决定中国社会保障制度改革在世界社会保障制度变革史上的空前绝后的地位和影响力。
当然，这种改革还有我国自身积累的经验。第一，我们的改革是从观念变革开始的。国外社会保障制度的变革，虽然只是小修小补，动小手术，但可能要引起大的社会危机，关键还是人们观念没有变。改革开放30年来，我国社会保障观念由依靠国家、依靠单位变成责任分担，这种观念的变革为社会保障制度建设奠定了非常理性的基础。近几年提出公平优先，公平、正义、共享成为社会的主流价值，也是观念在先行。所以观念变革先行，强调个人责任的回归，就是一条很好的中国经验。第二，建设中国特色的社会保障制度。我国借鉴了世界上很多国家的经验，在借鉴和吸收的过程中，并没有盲目照搬，不管是社会保险制度、社会救助制度，还是社会福利乃至慈善公益事业，都考虑了中国的国情。当然，有些特色我们还应当进一步研究，哪些特色是应该保留的，哪些特色是应该放弃的。第三，我国的社会保障改革是试点先行，渐进改革。从选择部分地区试点开始，经过实践检验修正后再向全国推广，从单项突破到综合改革，这两个路径避免了大的失误，同时民众的心理有一个接受的过程与承受区间。尽管效率优先这种取向是应该批判的，但是在社会保障领域，的确可以看到经济增长为社会保障改革提供了条件，因此，经济增长与发展也是推进社会保障全面变革的重要条件。在经济衰退、停滞的时候，社会保障改革必定非常困难，反过来在经济增长过程中，即使社会福利有所缩减，结构有所调整，新的利益分配格局也往往为人们容易接受，因为他们从劳动所得及其他途径所得的收益，可部分替代福利水平的下降，弥补经济利益上的损失。
二、社会保障是维系改革开放顺利进行和取得卓越成就的基本支撑因素
中国30年的改革开放可以说是30年波澜壮阔，30年翻天覆地，30年成就非凡。取得如此巨大的成就，主要有四大基本要素支撑：第一，政治稳定。没有政治稳定，什么事情也做不成。对照一下中国近30年的经济发展与原东欧国家、独联体国家，便不难得出这样一个结论。第二，选择市场经济。市场经济是有效率的经济模式，它带来的财富增长效应显着。第三，实行计划生育政策。这一政策放在历史长河中也许可以再评价，但这30年间如果不实行计划生育，人口多增长3亿多，那是一种什么样的局面，不难想象。计划生育30年少生了3亿多人口，对于经济发展的贡献是毋庸置疑的。第四，社会保障改革。在社会保障改革过程中，首先为国有企业配套，如果没有社会保障的改革，国有企业改革不可能成功。1998年至2003年，下岗职工3000多万，失业职工达几千万。如果没有两个确保、三条保障线，国有企业的数以千万计的下岗职工只要10%反对改革，国有企业改革就无法进行下去，整个经济改革必然陷入停滞乃至倒退的状态。所以社会保障的改革，配合了国有企业的改革，使国有企业走出困境，成为今天整个国民经济支撑的这样一个主要的利税来源。在经济体制急剧变革的同时，维持了社会的基本稳定，可以说在很大程度上是依赖社会保障制度的改革。
社会保障在30年改革开放过程中，有人说扮演着“消防队”的作用。因为有了社会保障的改革，领不到养老金的可以领到养老金，报销不了医疗费用的可以报销医疗费用，贫困不堪的因为有低保制度及相关救助制度能够勉强维持他们生存和基本的生活条件。没有这些因素，国家也许就不可能有这么稳定，其他的发展更不必说。当然，老百姓也从中受益，个人的风险通过制度的变革得到了控制。比方说低保制度，以前的社会救济每年仅仅救助几十万人，到去年为止享受最低生活保障的城乡居民已经达到7000万人左右，将来随着水平的提高，必定会发挥更大的作用。可以看出，社会保障制度的改革推进了国有企业的改革，稳定了社会秩序，化解了城乡居民的很多生活风险。
从这个意义上讲，作为支撑中国经济改革开放30年，以及30年所取得巨大成就的基本因素，社会保障是很重要的。近10年来，我国国力增长最快，财力增长幅度最大，人民生活水平改善最多，原因就是1998年的“两个确保，三条保障线”，以及此后对社会保障的重视。实践已经证明，政府对社会保障的投入其实是最有效率的公共投入。近10年的发展历程，再次清晰地表明了社会保障对中国经济改革和经济发展呈现的正相关关系。
三、当前是加快推进社会保障改革、健全
社会保障体系的好时机
目前，国内外正面临着金融危机。但是危机可以转变机遇，国际上是危机，对中国来讲，是外部推动力，也是很大的机遇。要调整经济发展战略，要优化经济结构，要改善民生、保障民生，必须扎扎实实落实到制度安排和政策措施上。要转变经济发展战略，就是要从充满风险的外贸依赖型经济发展模式转变为稳定的、持续的内需驱动型经济发展模式，这是整个国家在未来要做的事情。把内需拉动起来，13亿人口的大市场足可以支撑中国经济再继续保持高速增长20年，这是完全没有问题的。我国农村居民相当于两个欧洲的总人口，农村的市场岂止是两个欧洲的市场。现在没有购买力，没有购买的欲望，关键原因是没有安全预期，是人们缺乏消费信心，以致收入增长而内需不旺。所以，在未来调整中间，内需尤其是居民消费应该成为中国经济持续发展的第一要素。过去把外贸、投资、内需比作三驾马车，现在毫无疑问，内需应该摆在首位，怎么样来调动内需，就是要让大家有购买力，有购买欲望。购买欲望就是体现于有没有后顾之忧，有没有安全预期。要树立起社会保障不是负担而是投资这样的观念。社会保障既是我们国家发展的目标指向，也是我们国家继续发展的重要手段。
国家发展的根本目标一定是为了保障民生和改善民生，离开民生两个字，发展就没有任何意义。国家发展的成果要由人民共享，必须要求国民福利与国民经济增长保持同步发展。最近几年来，民生问题得到高度重视。
但要真正保障民生和改善民生，除了增加就业，增长财富，就是依靠社会保障，没有社会保障，只能带来两极分化。这个制度是国家健康、持续发展所必须依赖的制度，只有在保障民生的条件下，才能持续不断地改善民生。从这个意义上讲，社会保障是必要的，是重要的，是基本的制度安排。
当然，当前社会不公平的现象依然存在，某些领域甚至较为严重，发展失衡、分配失衡的格局已经引起了整个社会的高度关注，但走向公平无疑是中国向现代化，向文明、健康、持续的现代化强国迈进所必须确定的社会原则，那么维持公正（包括财力物力分配的公正等）就尤为关键。这就离不开社会保障，社会保障的全部使命可以说就是维护社会公正，就是缩小差距，缩小不公平。
有鉴于此，从现在开始，从“内需”，到“民生”，到“公正”六个字，表明社会保障制度建设的必要性、重要性和紧迫性。社会保障制度的发展要与30年的经济发展水平相适应。1978年我国的GDP是3600多亿元，现在是30万亿元，3000多个亿的GDP应该怎样做，30万亿的GDP又应该怎样做，答案应当是很清楚的。2008年财政收入估计为62000亿，还有土地收益、国有企业的盈利，政府控制的财力已经从30年前的1000多亿到8万多亿了，国家应当做什么应是很清楚的。社会保障不仅是刺激经济增长的措施，也是扩大就业的有效手段，但目前来讲，还是重视不够。
需要指出的是，近几年来的事实表明，社会保障制度遇到了走向健全、完备的契机，尤其是国际金融危机的到来将会更有利于推动我们国家迅速健全社会保障体系，现在正处于制度定型、稳定时期，从而可以说社会保障处在制度全面建设的关键期，也是非常有利的时机。因此，对中国社会保障制度的建设有保持乐观的理由。
