亚历山大·波茨在评论社会资本理论时指出：“在不断增加的应用中，其最初含义和启发性价值受到了严格的检验。而且被用于众多的事件中、诸多背景之下，社会资本与以往的概念一样失去了确切的含义。”（亚历山大·波茨，2000）类似的评价某种意义上也适用于治理理论，所不同的是，同样宽泛而富有弹性的治理理论的“最初含义”从一开始就不甚清晰，一旦清晰则又往往有失全面。考虑到治理理论兴起的复杂起因，以及治理要应对的多种复杂情景，治理的概念必须是宽泛的；但在治理理论的不同表述中却包含着明晰的论点，而且这些论点正好对应了上一章所述的那些背景因素，也表现出很强的解释力。不过，治理理论兴起初期的社会中心倾向具有过度的浪漫主义色彩，对国家地位的认定又多少接近于新自由主义；这些倾向并不能增加治理理论的可信度，因而必须以元治理概念对治理概念进行匡正，治理理论才能成为一个真正有效的分析框架。
3.1治理定义种种
阿尔坎塔拉（2000）指出，治理概念涉及了政治秩序的基本问题，而又与特定的国家没有必然的联系，这让越来越多的参与者在过去的10年（约20世纪90年代）进行有关发展的争论中，可以使用治理一词：第一，一些人强烈地认为政府在经济和社会生活中作用过强，便将公共事务的讨论从政府范围转移到远为广阔的“治理”领域。第二，另有许多人即使对缩小政府活动范围没有强烈的兴趣，却也发现，在政府和国家没有或不能发挥领导作用而需要联合行动时，治理概念便可运用于从最基层到跨国范围。第三，被国际组织大量使用善治概念，是为了便于对许多（发展中）国家的计划和官僚机构进行改革。于是，治理一词就像目前关于发展问题的辩论中的其他许多关键概念一样，被意识形态信念各不相同的群体为了不同的甚至是冲突的目的所使用。
治理概念已经被用于各种情境，尽管从中无法发现统一的政治制度，它仍然隐含着一种政治过程：治理涉及到建立一致性或获得认同及默许，以便于在众多不同利益交织的领域执行某项计划。以上的论述表明，治理已经存在多种应用；虽然每种应用背后的意识形态各不相同，也不与特定的国家相联系，但仍然可能有非常相似的地方；在不同“版本”的治理概念中寻找共同点，是把握治理概念要旨的可行途径。
3.1.1治理概念的多个“版本”
治理具有多种不同的、但又相似之处的用法。即使我们暂且将一些“边缘化”的用法暂时搁置，也依然存在多个版本的治理。为了讨论治理及与治理有关的问题，我们必须知道治理的一般范围和取向，但首先我们需要知道治理的通常具体所指。为了使解析治理概念含义的工作不至于过分复杂，我们可从梳理现有的理论家和实践者们语汇中的那些代表性表述入手。
治理理论的代表人物R.罗茨曾经指出，即使用最粗略的检视也可以发现治理有好几个不同的含义。他归纳了治理的六种形态（Rhodes，R.，1996）：作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为“善治”的治理、作为社会-控制系统的治理和作为自组织网络的治理：
1）作为最小政府的治理。这一形态试图重新界定公共干预的范围和形式，以及用市场和准市场的方法来提供“公共服务”。然而，私有化和公务员规模缩减固然可以导致政府规模缩小，但管制代替了所有权成为政府最喜欢的干预形式，大量的管制机构便衍生了出来。在罗茨看来，“作为最小政府的治理”这一政治修辞并没有道出治理的本质，而更多的是一种意识形态宣传；这一看法体现了治理与新自由主义分道扬镳的迹象。
2）作为公司治理。这一用法是治理的狭义用法，专指“指导和控制组织的体制”，经修改后也可以运用于公共部门；当讨论“新公共管理”和“善治”中的责任心时，公司治理会有明显的启发。虽然公司治理是治理概念的狭义用法，但这种用法提醒我们，私人部门的管理方法对于公共部门有重要影响。
3）作为新公共管理的治理。新公共管理有两重含义，管理主义和新制度经济学。管理主义指的是将私人部门的管理手段引入公共部门，强调明确的绩效标准和评估标准、结果导向。新制度主义经济学指的是把激励机制引入公共服务中，强调削减官僚机构，实现更有效的竞争和消费者选择。在较近的时间段里，新制度主义的观点更加突出了。罗茨指出，新公共管理的核心是掌舵，而掌舵是治理的代名词。
4）作为“善治”的治理。对于世界银行来说，治理是使用“政治权力管理国家事务”（亦即government），而善治是世界银行向发展中国家贷款政策的主导思想，它涉及的内容要更加广泛，包括了系统意义上的（内部和外部所有政治经济权力的分配）、政治意义上的（从民主授权机制中获得国家的合法性和权威）、行政管理意义上的（有效率、开放、负责的公共服务体系、有能力的官僚队伍等）。
5）作为社会调控制度（socialcy bernetic system）的治理。这一用法强调政策结果不是中央政府能决定的，它要与地方政府、志愿部门、私人部门发生互动关系。中央政府的凌驾地位已经不复存在，取而代之的是一个没有中心的社会，换言之，社会是多中心的。在没有单一权威的情况下，管理者必然受到限制；每个政策领域都有多种行动者，这些行动者之间相互依存；公共部门、志愿部门、私人部门之间的界限模糊了；行动、干预以及控制的方式呈现多样化。治理成了互动式的社会-政治管理方式。
6）作为自组织网络的治理。在这里，网络指那些提供服务的组织相互依存，为了使自己对结果的影响最大化，需要相互交换资金、信息、技术等资源。
网络不仅仅涉及公共部门，而是一种广泛存在的社会协调方式，组织间关系是网络管理的重点，而且组织间关系是自主和自我管理的。网络也不是市场和等级制（hierarchy）的混合，而是市场和等级制的某种替代。
在稍晚的文献中，罗茨提出了一个略微不同的七种定义（Rhodes，R.，2000）：公司治理、新公共管理、善治、国际间的相互依赖、社会控制论的治理、作为新政治经济学的治理、网络治理。国际间相互依赖的治理是指国际政治关系和国际政治经济关系的变化趋势，它对政府空心化和多种水平的治理的强调与公共行政研究直接相关。新政治经济学的治理重新检验了政府经济管理以及边界日益模糊的公民社会、国家、市场经济之间的关系，是一个协同各种经济行为主体行动的政治经济过程；它对以工具论方式解决治理中的协调难题提供了批判的视角。
与罗茨比较类似地，赫斯特（Paul Hirst）提出了治理的五个“版本”
（Hirst，P.，2000）。其一是善治，主张开创有利于私人经济行为的有效政治框架来建设发展中国家的国家能力，此一框架包括稳定的政体、法治、与政府应有角色相适应的国家行政体制、强大的且独立于国家的公民社会。赫斯特强调，基于善治的来龙去脉，民主因能提供合法性而对善治具有特别的价值。
其二是国际制度领域的治理。它强调既有的重要难题往往不能由民族国家单独控制和解决，例如全球变暖、世界贸易和国际金融市场监管等；因而应该更多考虑将国际组织、政府间协定作为治理的手段。其三是公司治理，它来自英美公司一个长久存在的特征：在活跃的股票市场中分布广泛的股东需要发出声音来保障投资者的利益。公司治理成了那些渴望增加管理责任性和透明性的口号。如同达尔一样，Hirst注意到了民主与公司治理之间的可能联络。其四是与20世纪80年代新公共管理战略有关的治理，它开创了不同于等级制控制下和对选举出来的官员负责的公共行政模式的另一种公共服务模式，并用“消费者-服务供给者关系”的新概念取代了“公民-福利国家关系”。最后一种是通过协调网络、合作关系、论坛来替代逐渐没落的20世纪70年代的等级制合作主义。它涉及了工会、商会、企业、NGO、地方当局、社会企业（social entrepreneur）和社区团体等等广泛的行动者。
要将以上两种的陈述一一对应是不太可能的；同样，要用一个定义来统一上述所有描述也近乎不可能。但从这些描述中不难看出，剔除与公共管理没有直接关系的“版本”（如公司治理），也排除意识形态色彩过于浓厚的“版本”（如作为最小政府的治理），大部分“版本”的治理中都存在某些相似的关怀：由于全球性问题、各层次的利益协调问题、政府能力问题等原因，政府的角色和公共行政的方式需要某种变化。尽管善治是政策导向的，着重于法治和现代行政的建立，然而Leftwich（1993）指明，治理也要求公民社会的强大以及政治经济权利的重新分配。新公共管理尽管有明显的管理主义的痕迹，不过考虑到NPM的新制度经济学内涵，新公共管理依然意味着一种公民与国家关系变革的倡导，新公共管理实践则是对原有政府和社会平衡的打破。国际关系领域的治理强调民族国家的局限性。而网络治理、社会控制论的治理更是直接地倡导政府与企业、社会之间的新型关系。这些版本中有两个不能忽视的倾向：第一，治理主张否弃国家和政府的唯一权威地位；第二，政府的公共行政模式需要变革（但是，这两个倾向并不一定在所有的“版本”中“兼容”）。
3.1.2治理的共同取向与多样模式
尽管治理一词有许多不同的意蕴和广泛的理论基础（Jessop，B.，1995），一般还是可以将治理理解为一个由聚焦于正式政治领域和公共部门（议会、市政厅、公务员队伍）的治理结构转向不断增加私人部门和公民社会参与并融入他们利益的过程（Whitehead，M，2003）。换言之，尽管不同的治理概念显然有内涵、使用范围的差异，也尽管这些差异已经给我们的使用造成了巨大的困惑，但“治理的定义并非是前后矛盾的，如果将这些概念整合起来，就会形成一个或一套相对比较严密的概念。”（乔治·弗里德里克森，2003，p.78）在梳理主要的治理定义及“版本”时，可发现这些类型都可以用Kooiman的话来简单描述，“治理意味着国家与社会，还有市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”（Kooiman，J.，1999）。如此，我们便可以给出一种总结，相对于统治，治理是一种趋势，这一趋势必定意味着国家（政府）-社会关系的调整；调整的目的在于应对原先政治社会格局中的不可治理性；在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代；同时，治理也是对国家-市场两分法的否弃。治理“直接导致了政治及传统层级统治与社会自主治理之间的互补形式，在这一模式中干预的责任和义务已经遍及公共和私人行为者”（Rhodes，R.，2000）。治理与纯粹的市场、等级式科层制具有显着的差距，强调了国家、社会、企业之间的新组合，新组合以多种关系构成一个试图克服不可治理性的网络，政府由此得以使用多种新的政策工具，因而能力可能得到加强。
共同取向在实践中并不体现为一种统一的模式。即使在西欧，罗茨指出，斯堪的纳维亚传统、盎格鲁萨克森传统、德意志传统、法兰西传统之间存在大大小小的不同，因此其国家-社会关系也有明显的差异。在解读和理解治理时，我们不能不问某种解读是属于何种传统的。而且这些传统还是粗线条的，不足以说明这些国家（地区）的多样性和细微差别（Rhodes，R.，2000）。
