仅仅20年，治理理论的文献就达到了汗牛充栋的地步，其论点也散布在行政学、政治学、发展理论等诸多学科中，治理实践则充斥了从发展中国家到最发达国家的广阔地域。在发达国家，治理成了缓解公共服务危机、甚至进一步地缓解福利国家的危机的良方；在发展中国家，治理被看作实现现代国家制度和现代公共行政的有效途径；这样，一方面由于整个资本主义世界面临着共同的政治和行政危机，另一方面则是发展中国家的现代化进程逡巡不前；加之所有国家都面临着无法回避的全球化趋势，都必须以某种新的方式应对共同的挑战。“到处是治理”、“治理涉及任何事和所有的事”的现象标示着治理成了这个时代的“元话语”，言必称治理正说明当代人类对难以治理的世界的忧虑，以及对如何克服大量不可治理性的探求。讨论治理理论，又不仅要看到弥散在全球的不可治理性，也要看到动态性、多样性和复杂性——这意味着不可治理性是各不相同的；于是公共行政学科的危机变得空前地严重，如果没有学科的变革，它将丧失作为一门科学的普遍意义。治理理论的兴起的最直接原因可能在于实践，但从一开始起，便揭示了当代的公共行政学、政治学乃至整个社会科学的困境；该理论一方面超越了社会科学既有的国家观念、学科观念与现代性观念，另一方面，其一系列主张都是对特定学科传统范式批评；只有将治理理论置于特定学科的“长河”中，才能解读治理理论作为一个“截面”的意义。本书正是按照这样的研究思路，从公共行政学的学科视角出发，试图判断治理理论的价值和未来。治理理论具有明显的批判性，在其发展过程中，也不难发现其对自身的批判；而研究治理理论应同样具有批判性。
8.1治理理论的贡献
在几乎难以计数的对治理的相似而又不尽相同的表述中，我们得知，相对于统治，治理是一种趋势，这一趋势必定意味着国家（政府）-社会关系的调整；调整的目的在于应对原先政治社会格局中的不可治理性；在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代；同时，治理也是对国家-市场两分法的否弃。
治理与纯粹的市场、等级式科层制具有显着的差距，强调了国家、社会、企业之间的新组合，新组合以多种关系构成一个试图克服不可治理性的网络，政府因此得以使用多种新的政策工具，因而能力得到加强。
理解治理理论的兴起，一定不能忽视复杂性、动态性和多样性的现实。
因为现实，所以治理理论倡导多种结构和多种政策（政府）工具的新组合。但治理中的政策工具大多不是全新的，治理理论家似乎也不在意工具本身的新意；就连被治理理论大加批评的新公共管理，也被治理理论家称为治理的一种版本（尽管皮埃尔和彼得斯称之为“旧治理”）；因此治理理论也经常被称为“新瓶装旧酒”。但如前所说，我们不能想象，一个风靡世界20多年的理论思潮，会仅仅是时髦语汇的堆积，而又有那么多卓有成就的政治学、行政学学者（和制度经济学、发展理论研究者）热衷于时髦语汇的堆积。本书的研究说明，治理理论的兴起和盛行，既是因为全球范围内的不可治理性凸现，也是因为治理理论回应了当代社会科学的最重要争论或困境。
治理理论的贡献，从一般意义上看，在于它开启了国家主义和自由主义之外的新的公共利益实现思路。自由市场的失败为国家干预提供了最好的理由。市场与对自由市场的笃信相反，国家主义虽然承认资本主义甚至维护资本利益，但是国家主义主张限制资产阶级，打压特定利益集团不顾全民利益的疯狂追逐私人利润的运动，主张由国家来实现全民利益。同时，国家也要求相对于社会和公民、市场的优势地位。然而“并非在任何时候自由放任的不足都是能够由政府的干预弥补的，因为在任何特别的情况中，后者的不可避免的弊端都可能比私人企业的缺点显得更加糟糕。”（查尔斯·沃尔夫，1994，p.115）不可避免的政府干预成本和政府失灵同样会带来灾难。与市场相比，国家权力的扩张本性更不容易受到限制，因此可以肆意进入市场主体的自由领域和侵犯公民社会的自主空间，国家和社会、干预与自由、公域与私域之间的合理界限常被强制打破，国家干预的失败有时会成为加强国家干预的理由，最终“对危机的管理”成了“危机管理的危机”。在里根、撒切尔代表的新自由主义时代结束之后，重回国家主义的老路无疑是愚蠢的。治理理论的立足点，既非单一自由市场，也非独大的国家，甚至也不仅是充满魅力的公民社会（网络），而是三者的组合。在其中，网络成了治理最重要的制度构件，也成了区分治理与非治理的主要标志；“从某种意义上说，社会网络体系可以当作治理的代名词，它最外在化地体现了治理的本质与特征”（孙柏瑛，2004，p.26），但市场的作用从未被排除，国家虽然不再是唯一的治理主体，却仍然是“同辈中的长者”（鲍勃·杰索普，2000）。由等级制走向多样可变的分层结构（heterarchy）、多中心、分权化、公民参与都是上述新思路的产物。
从公共行政学科角度看，治理理论的一个重要贡献在于让民主制行政成为一种可操作的主张，实现了对学科理性的综合，开启了公共行政学科范式的进步的大门。
治理理论主张不同水平的参与式民主与代议制民主的有机共存，以此让民主制行政成为现实可能。在政治行政的二分法及行政国家地位确立之后，民主与行政似乎难以相容，政治民主的意义即使在理论上也大大地下降了。
精英主义、保守主义、多元主义虽然对代议制民主有深刻的批评，但都认为公民在民主制度中的可能作用是微弱的。强势民主和协商民主等新主张固然代表了民主制度发展的新思路，但却隐含着对公民共识的无条件成立或必定可获得的假定；而且将原先适用于较小共同体的民主形式用之于所有的规模和水平，也是一种过分的理想化思维；再者，公共领域概念是对应于国家和整个社会的，而现实世界中交往更多地发生于较小规模的社群中。治理理论倡导国家权力向社会的回归，也对公民身份和公民参与有着内在的要求，这恰好与当代协商民主等参与式民主的理论契合，但又不止于此。治理理论明确地认为，无论哪一种民主模式都不可能在所有的尺度上适用，目前代议制民主在民主体系中的基石地位也应该被肯定，但是国家层次上的代议制作用主要在于维持宪政秩序，自上而下的科层制组织则部分让位于半自治的志愿组织、NGO，这些组织既可以直接提供公共服务，也是参与式民主的载体。在组织中，参与式民主和代议制均可被采用。代议制民主以及参与式民主并行不悖，以一定的机制相互补充，共同构成了多中心、多层次、多形式的民主图像。
但与其说治理理论的民主观克服了代议制民主和协商民主的缺陷，不如说治理的民主论点限定了民主诸形式发挥作用的范围，把治理中的民主理解为民主治理和民主制行政的必要构件。实现这样的民主的意义不在于一劳永逸地找到普遍合理的民主模式，而在于让决策不再是立法者和行政官僚的专利，从而让民主在治理（行政）过程中发挥作用。治理中的参与民主是与政府职能范围及实现手段（政策工具）的变化紧密相关的，因此治理中的民主观印证着沃尔多的预言——民主理论与公共行政的“拥抱”；就是说，治理理论中对于民主模式和运行机制的贡献不仅在于政治学方面，更在于公共行政学方面。或许也可以这么认为，由于治理理论在民主制度研究方面的贡献，政治和行政的二分法被实质性地打破了。
特别值得重视的是，以民主制行政为突破口，治理理论试图融合工具理性与价值理性的分殊，导致公共行政范式的重大发展。自威尔逊开创公共行政学研究之后，公共行政学一直将公共行政功能限定为政治决策的执行。政治不应该取代行政，管理本身就是一种导致科学性的研究，公共行政学应该是价值中立的，它的使命在于追求经济性和效率。后来的西蒙和沃尔多的争论不应被简单解读为效率与价值的争论，因为沃尔多不反对效率——通常价值的实现也需要有效率的手段，但效率不构成公共行政的核心价值；而西蒙也不反对价值——他只是认为行政不再是消极的、技术性的被动执行，而是包含了积极的、政治性的主动决策，故而价值问题可通过决策过程解决。但或许是因为研究工作中必要的“极端”，“西瓦之争”确实演变成了所谓工具理性与价值理性的争议。NPA与NPM的相继出现，便是这种争论的延续。
“西瓦之争”并不是非此即彼，但公共行政学却在效率与价值之间顾此失彼，这一情况直到治理理论出现在公共行政学领域中，才有所改变。治理理论强调国家的重新定位、治理中的公众参与的同时，放弃了“唯一最佳方法”和“固定模式”的追求，主张分权化、多中心、多方参与、多种水平以及多种治理结构并存、多种治理工具并用等，将效率和价值看成是并行不悖的。虽然治理理论还不能被认为是公共行政的全新范式，但仍然显着地推进了公共行政范式的进步，并预示了新范式未来突破的方向。
在肯定治理理论贡献的同时，也应看到，治理理论未能最终解决诸如奥菲悖论、民主的双重困境等由来已久的问题，甚至也未能最终解决公共行政学中的效率和价值的矛盾，反而有走向实用主义的可能。治理理论如何实现对自身的“刷新”，应该是今后研究者关注的重点。
