我们认为，善政是发展中国家及许多非西方国家发展的一种目标描述，而不论有无治理理论，善政都具有价值上的必然性；善治则包括了手段和目标两方面内容，其中善政是善治的最重要目标，接近于西方意义的治理被认为是实现善政的必要条件（但它本身也是善治的目标之一）。因此在非西方国家的善治问题讨论（而非一般性的发展问题讨论）中，须以这些国家的治理问题为核心。由于发展中国家与发达国家之间的差异（特别是民主制度和公共行政体系的差异），讨论发展中国家的治理问题的起点和目标都有特殊性，而且所有问题都很难仅仅从理论推演中得到确切的答案，正确的研究路径无法避开发展中国家的相关实践。如果成功地回答发展中国家中的善治诸要素是否可能（及如何）正反馈互动，后现代的治理要素是否可能（及如何）促进现代性国家构建，那么由于善治的多重内容，此一（适用性）研究必定会对关于发展中国家的行政和政治建设的有关理论及实践以及治理理论本身的拓展有所裨益。
6.2治理的中国适用性争论
依据上文的分析，既然一般认为治理的推行需要以法治、公民社会、政治民主为条件，那么要将非西方国家的治理与善治进行下去，我们就无法回避治理理论的适用性问题；在中国，也是如此。中国学者对治理寄予了厚望，将治理与中国的现代国家构建、政治和行政体制演进紧密地联系在一起。20世纪90年代初期开始，中国学术界对西方公民社会理论的引入及对中国公民社会的研究说明，“随经济改革的推进和社会问题的突显，国家与社会关系研究越来越受到学术界的重视。新范式的倡导者不再‘盯住上层’，而是‘眼睛向下’，关注国家之外的社会领域”（康晓光、韩恒，2005）。而治理理论被引入中国之后，几乎立刻与中国公民社会研究合流（王诗宗，2008）。由此可判断，中国“治理与善治”研究，实际上是“由治理到善治”的研究。从一开始，治理就被赋予了善治的价值目标，而治理便是走向善治（特别是善政）的路径。也由此，治理的中国适用性讨论应包含两个基本的内容，其一，类似于西方的治理方式能否在中国存在；其二，这些治理方式能发挥怎样的作用（如能否匡正市场和政府的失灵，能否促进行政制度演进，进一步达至善治等）。
6.2.1国内学术界对治理的研究
任何源自于西方的社会科学理论，如果要在中国公共管理方面发挥实际作用，就不可避免地要经历一个痛苦的本土化过程。治理理论是一种有深远影响力且未必完善的理论，因此在中国国内学术界也引起了许多争议。大致上，国内的治理研究可以归纳为以下几个方面：
第一，对治理理论的介绍和引入。其中最有代表性的工作是俞可平等人编辑的《治理与善治》论文集中的一组文章，书中收录了治理理论代表人物斯托克、库依曼、杰索普、罗茨等人的着作，由此引起了国内理论界对于治理理论的强烈关注。另一部重要的着作是孙柏瑛的《当代地方治理——面向21世纪的挑战》，书中对纷繁的治理及地方治理理论脉络进行了系统梳理。不过，孙柏英的着作干脆回避了对中国的地方治理问题的讨论（孙柏瑛，2004）。这些理论引入工作本质上并不缺乏对中国现实的关怀，俞可平等人在引入治理理论的同时，立刻就对公民社会研究与治理研究进行“合成”，体现了作者在中国政治制度演进路径和公共管理变革模式的见解。
第二，对治理理论的“中国化”阐释。此类研究试图将等级、市场和网络等治理主张进行适应于中国的理论诠释。研究者认为，首先包括传统官僚制的等级模式。尽管传统官僚模式的局限性已日益显现，但传统官僚模式作为一个治理工具，有其自身的重要性；而且中国的政府在诸多可能的治理主体中居于特别强势的地位，许多研究者因此从传统官僚模式出发考察当前我国治理（娄成武、张建伟，2007）。其次是市场模式，研究者认为当前我国社会正处在社会转型时期，而处于社会转型期的基层政府体制具有一种明显的“压力型”特征：政府在主导经济体制在向市场化过渡的同时，又承受着市场经济发展的压力；现行体制受到了社会结构大变化产生的诸多方面的压力，此外，它还时刻承受着新生机制对传统窠臼的撞击。这种压力型体制使得基层政府行为的价值取向明显地向经济利益偏移。
于是压力型体制下的政府（尤其是低层级政府）的运行模式通常是围绕各种指标，多数为量化的指标层层进行分解、派发、落实、评估，这是市场领域中普遍存在的“合同契约”关系在国家政治社会中的一种渗透（杨庆东，2002），而在另一方面政府也通过外包等形式把部分生产公共服务的职能转移给企业等市场主体（田家华、王忠，2004）。再次，网络模式也得到更多的重视；这方面的研究一般指出，公民社会既参与、支持又监督、制约政府行使权力，是推进政府治理的基本动力；主张新的社会治理环境要求政府从第三部门的本质出发，理性建构与第三部门的信任关系（郭道辉，2006），并以此为基础指导和推动公共政策创新（张远、祁光华，2006）。
第三，中国公民社会（或NGO）与政府的关系研究。中国的治理研究实际上从一开始就与中国公民社会研究合流，因此许多关于中国治理的研究成果体现在公民社会或NGO研究中。代表性的研究有：康晓光对希望工程的研究，高扬关于在华外国NGO的调研，王名等人对新时期民间非营利组织基本情况的调研，杨团对天津鹤童老人院的研究，日本国家交流中心（JCIE）毛受敏对中国环境NGO的研究，丁元竹对于志愿者组织的研究，余晖等关于行业社会的研究等。而在对中国公民社会现状的理论阐释方面，康晓光等人提出了“分类控制体系”；在这一体系中，政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略。这是一套国家利用“非政府方式”，在新的经济环境中，对社会实行全面控制、为社会提供公共物品的新体制（康晓光、韩恒，2005）。
俞可平等人则总结了中国公民社会发展的制度环境要素，认为在当代中国，国家通过宪法、普通法律、行政法规、党的政策和其他非正式规则建构了约束和规范社会团体发展的制度环境（俞可平、何增科和徐秀丽，2006，p.13）。中国的国家与社会的关系类型也一直是学术争端的焦点。
第四，中国治理和地方治理的经验研究。此类研究在关注治理及地方治理在中国的适用性的同时，在方法上更加注重案例研究，试图从案例和经验中提升出较为普遍的结论，如郁建兴等通过对温州商会的考察，指出如温州商会这样的NGO的发展证明了中国公民社会和地方治理的“另一种发展方式”，而且这样的发展方式（温州商会的崛起）意味着温州地方治理的转型（郁建兴、徐越倩和江华，2007）。王诗宗（2007）通过宁波市海曙区政府购买居家养老服务的案例研究指出，地方政府的职能转变需要管理的创新；在创新过程中，作为工具的地方治理可能在中国出现并取得局部的良好效果，而且可能通过公民身份的培养为地方治理机制的成长准备社会条件。台湾青年学者王信贤（2006；2007）则通过对中国大陆环保组织的案例研究，提出“碎片化的威权体制”下中国治理和NGO的发展空间。经验研究的另一个关怀点则是治理对中国政治和行政制度演进的作用，如民主治理作为民主实践的形式的作用探讨（余逊达，2003），民主恳谈制度的探索与拓展（景跃进，2003；郎友兴，2005；陈剩勇，2005）。
相对而言，我国学者在讨论治理时，经常比较强调它们的规范价值，从治理理论一开始在中国发展就跟公民社会的研究紧密结合即可以看出，治理概念在我国带有相当浓厚的政治、社会和行政“范式”转换的目的论意涵，这明显与善治目标有关。近年一些治理研究转向地方层次的探讨，似乎也带有某种类似的转型期许。也许是因为这样的期许，我国学者对于治理理论表现出可以理解的热情。
6.2.2关于中国适用性的不同论点
与对治理的期许相对的是，又有许多研究者对治理的中国适用性抱以强烈的怀疑态度。早在2001年，《中国行政管理》当年第9期的题为“中国离‘善治’有多远”的笔谈中，不止一位作者即已对治理的中国适用性表示了慎重的态度。对治理理论的批评在《理论文萃》2003年第4期臧志军等人以“反思与超越——解读中国语境下的治理理论”为总标题的一组文章中，有较为集中的表现。其中，臧志军（2003）指出，“‘治理’离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系；
二是民主、协作和妥协的精神”。但将治理理论应用于中国，可以发现至少存在着以下困难：首先，在当今中国总体上并不存在着成熟的多元管理主体。即使有所谓纯粹的公民志愿性团体，不仅数量寥若晨星、活动领域十分狭窄，而且几乎没有程序性的轨道。其次，现存的党政一元化政治结构制约并将长期制约着多元主体的独立成长。面对社会的多元化趋势，政治结构已经敏锐地调整了自己的政治策略，即借助于现有的资源，将多元化的利益发展纳入一元化的框架之中。在此背景下，希望通过人为的努力推动利益的多元化走向公共事务管理主体的多元化，或者认为利益的多元化将自然地发展为公共事务管理主体的多元化是不现实的。
第三，现阶段中国国家建设仍然具有革命的某些特征，从进一步实现国家结构方面的整合以及社会、经济、文化等方面的进步而言，难以否定一元化结构的现实合理性。最后，在当今中国政治文化中，民主、合作与妥协仍然是有待于大力培植的因子。刘建军（2003）指出，中国以市场化为轴心的改革把被国家力量吞噬的社会生活解放出来了，并使其按照自身的逻辑在发展着、呈现着。那种专注于国家权力并试图通过执掌国家权力，以改造既定政治体系的思维惯性逐渐减弱了。但是，培育现代政治的世俗化基础是以远离国家权力作为前提的，是以兼职公民对其公民权的局部放弃和部分转让作为基础的。在现代政治还没有完全成熟之前，在国家与社会分野的状态还没有得以奠定之前，国家权力向社会的回归，使处于朦胧状态中的独立个人作为专职公民抵制完整的统治秩序，会扰乱社会自身的世俗化、理性化进程。
因此，“在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱”。李春成（2003）认为，我们有意无意地赋予了治理以“进步”改革的光环，再加上我们把政府当作了治理的主持者，以及我们对治理寄予的殷切希望，我们往往将治理理想化为一种完美的事情，而忽视对于自主治理机制在中国推广的可行性条件以及治理风险问题的讨论。这很可能使治理成为一种宣传口号，变为一种意识形态。其后，类似于臧志军等人的论点仍被不断提出。沈承诚等人提出：治理理论跳出了“政府失灵”与“市场失灵”的悖谬。在许多社会领域，存在市场与政府同时失败的情况，因此应该将第三只手——非营利部门引入公共管理之中。非营利组织的优势的发挥和政府-市场-社会的三维立体架构可能形成的合作互助、优势互补机制的良性运转，公共管理中的主体格局是一种多元立体的结构，市场是看不见的手，政府是看得见的手，非营利部门则是它们之外的第三只手。
因此，治理理论的一个重要理论预设就是有发育较为成熟的非营利组织的存在，这是治理理论得以产生、发展并应用于公共管理实践的一个必不可少的社会条件。在试图将该治理理论引入我国之前，也必须对这一社会条件加以考察，即对我国非营利组织的发展现状加以客观分析；只有这样，才能从理论和实践上说明我国目前是否应该大力引入该理论（沈承诚、左兵团，2005）。杨雪冬（2002）也指出，在现代性国家建构远未完成时，谈论治理拯救政府失败、市场失败，是一个虚拟的问题。在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的情况下，如果过分地夸大“治理”的效用，则可能导致三个与公共管理有关的问题：首先是本来就职能划分不明确的政府机构对责任的推诿和对利益的争夺；其次是公民社会和市场运行中出现某个强势集团，利用自己的资源基础左右公共权力的使用；最后是在公共权力的运行过程中，效率压倒了公平，从而牺牲某些弱势群体。
在这些对治理的中国适用性抱怀疑态度的学者看来，将治理应用于中国，可能不止于“生硬”和“肤浅”，而且会导致政治和行政发展中的根本性错误。而他们的主要理由在于中国的现代国家建设尚未完成（或政治制度有不完备之处），中国的公民社会和公民身份的培育远未完成。这些疑虑很少被那些拥护将治理理论应用于中国的学者正面提及，但很难说他们没有类似的疑虑，只是这种疑虑被他们用更正面的方式加以表达。
