虽然我们无法断言，西-瓦之争中谁是获胜者、谁掌握了真理，但这一争论迄今没有结论，正说明了在公共行政中，效率和价值都是必要的。如同NPA学派所看到的，社会公平的实现有赖于民主的行政，而民主行政又必然是一种参与行政和参与式治理。治理理论和实践中的分权化、多中心、多层级主张都体现了对公共行政价值理性的追求。又如同NPM学派所指出的，公共行政的效率不能由单一的科层结构来实现。治理概念经常得到理论家们如下的评价：首先是“让人困惑”（confused）（查尔斯·蓝伯，2005；Kohler‐Koch&Rittberger，2006）、不严密（imprecise）（Rhodes，1996）；第二是被怀疑为新瓶装旧酒、没有新意（old nutin new shell，by no mean new）；（鲍勃·杰索普，2000）第三是含义和使用范围“宽泛”（Jordan，2005；Chhotray&Stoker，2009，p.3）且“出了名的狡猾”（‘no toriously slippery’）（Pierre&Pe‐ters，2000，p.7）。之所以如此，很大程度上是由于它包容了多种多样的、早已存在的工具和管理路径、治理结构，及对价值和效率同样地重视。大体上说，与价值导向高度关联的分权化、多中心、多方参与主张，与效率导向有关的多种水平、多种治理结构并存、和多种治理工具并用，这些主张都存在于治理理论之中，而且在每一类主张中，效率和价值都被看成是一致的、共生的。
对这些主张的理解，有助于我们判断治理理论在整合学科理性方面已经走出了多远。
5.2.3治理中的分权化、多中心与多方参与
首先，我们可以检视治理中的分权化、多中心、多方参与的主张，这些主张当然与治理的效率追求有关，但更多地体现了治理价值追求——以制度的创新开创一种参与的公共行政新传统，实现更多的参与，进而实现公共利益和公共价值。作为治理运动的重要构成，地方治理的发展与当代地方政府分权化改革是密不可分的。地方治理发展的每一个步骤都需要分权结构的支撑；反过来，分权化的过程和结果也要求地方组织拥有自主治理的能力，实施自治管理。权力下放、向地方分权是当代发达国家政府改革的一个重要趋势。世界大国中，有40%将权力下放成为本国政府改革运动的一个组成部分。在美国，人们对古老的联邦主义信条重新产生兴趣，1996年通过的福利改革法案，将福利权下放给各州。日本这样一个以高度集权和僵化的官僚机构而闻名的国家，20世纪90年代也发起了一个分权化的特别计划；该计划包括命名30个在提供社会服务方面领先的市镇，从而推动地方政府更大程度地卷入社会服务的设计（艾琳·卡马克，2002）。地方治理并非将思路仅仅局限于中央与地方之间的纵向权力格局上，它更加注重政府、市场和公民社会的关系，强调地方公共事务的治理的主体不仅仅是传统的地方政府，还包括其他横向政府部门、私人部门、志愿（第三）部门和市民，从而寻求更广泛的合作，发展更有效的地方治理体系。在其中，公共责任原属于政府专有，而现在它为政府与其他许多非政府组织、企业所共担，地方政府不再是地方事务的唯一主导者。位于公共行政核心的是一些更为复杂、更为动态的组织机构和行为主体——这些主体构成的网络成了地方治理的重要特征。重要的决策者之间通常的联系和关系成为协调和产生公共决策的一种手段；地方政府则必须通过给公民和利益相关者利益表达权，担当起各参与方协调者和公共利益的维护者角色。它们须根据环境变化选择适当的组合治理模式来维系其治理能力。由于地方政府角色的转变和异乎寻常的作用，寻求更为有效的领导成为地方治理发展中的重要问题，这也导致了效率标准与价值目标的融合。如工党政府从1997年就开始尝试建立健全一种超越效率考量的全面的绩效管理体制，1999年的地方政府法确立了“最佳价值”制度；2002年初引入的全面绩效评估，使得绩效管理不再纯粹是效率导向的管理手段（杰瑞·斯托克，2007b）。
我们已经看到，分权化改革不仅符合地方性公共物品理论（参见本书第2章），而且给予了政府之外的行动者参与决策和政策执行的空间，这本身便可以构成行政的民主化。一旦认识到与分权化改革紧密相连的另一个改革趋势是多中心（poly‐centricity）①，那么上述判断将得到加强。多中心概念是指有多个权力中心和组织机构对公共事务进行治理，提供公共服务。多中心理论的代表人物埃莉诺·奥斯特罗姆等人认为，集体决策所经常使用的投票机制是极不完美的。这表现在：第一，投票机制无法自动将人们对于各种各样物品的各种各样偏好转化成偏好序列。偏好序列的表达方式及投票程序影响着投票的结果；第二，投票是针对一类物品的偏好作出的，而不是针对某一种特定的物品作出；第三，一人一票、票值相等的投票规则无视有强烈偏好的投票者，漠不关心的投票者之间的不同；第四，当投票者发现他们的选票对于选举的结果无关大局时，他们不太可能花费成本去搜集信息，而是保持理性的无知，结果可能导致不正确的选择；第五，如果某类物品的生产成本是按人口平均分配的，那么反对这类物品对于某些团体的超比例供给可能超过其承担的额外税收成本（埃莉诺·奥斯特罗姆，拉里·施罗德，苏珊·温，2000，pp.94‐95）。因此必须改变单中心的公益物品和服务的生产方式，构建多中心的物品生产方式。多个独立的治理单位同时向公民提供税收-公益物品和服务的组合，而不同单位之间通过合作、竞争、冲突可实现一种准市场环境下的竞争收益。民主化的多中心治理主要观念正是从官僚与市场走向网络与合伙协力关系，以贯穿政府行政与公民社会；改变政府的行政角色，从介入与控制改为指导与协调；政府活动从法令改为谈判，纳入非政府部门于政策过程；以及强调地方自治，让决策过程中有更多的公共参与，使得公共政策对民意更有反应等（Bevir，M.，2006）。多中心理论强调，不同的权力中心和组织机构之间不存在上下级的隶属关系；参与者的互动和自主地创立治理规则；多中心体制构建起了形式上相互独立的单位，不同单位之间存在职能上的重叠和交叉，这些单位同时向某一社群提供公共产品和服务。在这种体制中，众多政府官员和决策机构分享着有限的且相对自主的专有权，来决定、实施和变更法律关系，没有一个机关或决策结构对强力的合法行使拥有终极性的垄断（迈克尔·麦金尼斯，2000，p.73）。多中心理论的合理性在于有效利用地方性的时间、地点和信息做出合理的决策。而民主行政，在文森特·奥斯特罗姆看来（虽然他们对自主治理的论证有太明显的方法论个人主义色彩，以至于一定程度上冲淡了自主治理的民主价值和社会资本的作用），其特征就是将传统官僚组织集中的指挥结构，改为许多不同指挥架构下实质的权力分散，因此民主制行政应是多中心而非单一中心的（monocentricity）（文森特·奥斯特罗姆，1999）。可见，多中心趋势具有明显的克服行政国家缺陷、实践民主行政的取向。
多中心治理理论的核心内容是自主治理和自组织；该理论强调决策重心下移，面向地方和基层，决策以及控制在多个层次展开，微观的个人决策以集体的和宪政层次的决策为基础，而集体的和宪政层次的决策需要尊重受其影响的大多数的意见，吸收和鼓励基层组织和公民参与。实际上，当代的公民身份及公民参与被治理理论看作是实现治理的重要条件，没有公民身份，便不会有政府组织之外的“中心”。在治理过程当中，参与是实现公民身份的一种形式（Mohan，G.，2007）。“历史上看，公民身份对应于一套含义（决定法定和社会身份、始终如一的忠诚、义务要求、对权利的预期、良好社会行为的标志）……我们这个时代倡导的公民身份也被看作不仅是让个体能够在私人生活和公民社会的交换中相对地平等，也意味着公民具有建设和维护共同体的道德任务。”（Raadschelders，J.C.N.，1995）在对公民身份的当代理解中，公民已经不再是比较消极的角色，或者仅仅是一种消费者（Andrew，C.&Goldsmith，M.，1998），而是积极的参与者。集体的参与行动可能通过以下方式宣示了公民身份：寻求与公民身份联系在一起的社会权利；给能为公民身份的实践作出贡献的个人提供论坛；提升公共服务享用者的义务感（Barnes，M.，1999）。公民参与到公共事务的治理中，又开拓了一种新的民主模式（参见本书第4章），合法性因而得以增强，这样公共行政的价值层面才可能在实践中（而不仅仅在会议和论文中）得到实现。孙柏瑛指出，当代公民参与已经呈现多种类别，各种形式的参与构筑了公民进入公共生活的桥梁；如在英国的地方治理层面上，即存在信息开放、听证和咨询、探索创新和共同愿景、判断和决定、授权支持和政策制定等主要形式（孙柏瑛，2004，pp.229‐230）。
5.2.4治理中多种结构、多种水平及多种工具
接下来，我们再检视治理中的多种水平、多种结构和多种工具主张，这些主张更多地与治理的效率追求相关。需要说明的是，效率追求向来具有正当性，即使全力倡导价值理性的沃尔多也提出用“社会性效率”来区别于通常意义上的“技术性效率”。按照这样的理解，效率与公平可以互相促进。治理理论同样不反对效率，如我们所知，治理理论得以兴起的一个重要原因是科层制、工具理性随着复杂性、动态性、多样性的增加，已经与效率渐行渐远。
Chhotray&Stoker（2009，p.237）指出，对于将治理理解成或者表达成一套固定的“好的治理”的原则，或者理解成一个固化在协商民主话语中的过程的想法是绝不足取的。事实上治理采用了多种结构和工具。虽然治理给人最强烈的印象是去中心化，治理理论实际上却给层级治理留下了一个重要位置；虽然NPM被称为“旧治理”，也受到斯托克、Box等治理理论家的攻击，但是大多数治理概念表述却将NPM吸收为治理的一种形式。这样的做法毫无疑问会使治理更有实用主义的色彩，不过正如达尔所看到的，“在公民参与问题上（代议制和直接的），两种民主都同样存在着不可克服的限制：在参与行为所需时间和有资格参与的人数之间存在的相互作用，为双方都设置了无法克服，也无法绕开的限制。”（罗伯特·达尔，1999，p.118）因而治理理论所主张的更直接的公民参与亦同样面临着代议民主无法绕开的公民参与和效率这样一个根本的两难问题。治理理论对此提出的应对策略似乎就是，利用多样化的结构、多水平的治理和多元化的工具来应对不同的问题，这些结构和方法很多时候是可以互补的。
在治理理论中，各种水平的治理是并行不悖的。按照皮埃尔和彼得斯的描述，国家的治理不可能在所有的层次上具有相同的有效性。以国家（政府）为“元点”，向上移动，国际组织的治理角色越来越明显；向下移动，区域、地方和社区对国家权威的消解作用甚至超过了国际组织；向外移动，则是NGO、辅助政府的公司化合作组织和经过私有化的（原国有企业）部门。这些不同水平的治理即使在政治学意义上也是难以完全统一起来的。实际上，他们各自应对着不同类型的问题。治理理论的一个关键观点是，传统国家权威需要重新定位，方能在最大程度上保持国家的能力。不同水平的治理相互联系，而又在不同的方面既侵蚀又帮助了国家。国际治理体制（regimes）的出现宣布了对国家主权的部分剥夺，却让国家拥有了能够适应于国际体制控制的杠杆，向下和向外移动中的去中心化和亚国家化趋势也导致了一种结构性发展，让国家能更好地适应和回应全球社会和国内社会（Pierre&Peters，2000，pp.92‐93）。
