由于公共产品的界定和分类直接关系到政府、市场和社会的治理边界，特别是关乎公共产品的供给机制问题，因此，学者们从不同角度，结合公共产品的两个经典标准（即消费的非排他性和非竞争性）做出了多种分类。主要有：基于消费的非排他性和非竞争性的经典分类，可分为纯公共产品、准公共产品（即俱乐部产品）和公共资源以及各种形式的混合产品。基于公共产品供给主体不同，通常可以分为国家或政府提供的公共产品、非国家公共产品以及两者之间各种形式的联合供给产品等。
基于公共产品本身的自然和社会属性，通常可以分为物质性公共产品、制度性公共产品以及文化及意识形态类公共产品等。基于公共产品是否直接具有生产性，可以分为生产性公共产品、非生产性公共产品和大量的中间性公共产品。
根据公共产品外溢性的范围，可以分为全球性公共产品、国家或地区间区域公共产品、单一民族国家全国性公共产品（或称中央公共产品）、国家内区域公共产品、地方公共产品等。基于个体对公共产品贡献方式的不同，即公共产品的加总技术或称集成技术的不同，可以分为“加和”（summation）公共产品、“最佳提供”（best shot）公共产品、“最弱链接”（weakest link）公共产品以及“加权和”（weighted sum）公共产品四种类型。
公共产品的层次性主要体现在公共产品外溢范围的不同和作为供给主体——政府层级的不同。在一个主权国家范围内通常可以分为全国性公共产品、地方性公共产品和跨区域公共产品三大类型。在中国，由于作为主要公共产品供给主体——政府分为多个行政层级，使得公共产品相应地可以分为全国性公共产品、省域公共产品、市域公共产品、县域公共产品、镇域公共产品和农村社区公共产品以及区域性公共产品。不同层面的公共产品通常都有相对稳定的空间范围和受益人群。有些属于全国性的，如重大疾病防治体系；有些属于跨省区的，如防洪防灾与减灾、流域污染治理；有些属于特定区域的，如某些文化体育设施；有些属于某一群体使用的，如劳动技能培训。在既定辖区范围内，有些公共产品属纯公共性事务，适合由基层政府单独提供；有些属混合性事务，适合由当地居民与辖区政府联合提供；有些则具有正外部性，适合由辖区政府与上级政府联合提供。在政府特定安排下，有些公共产品也可由私人部门提供，或由政府与私人部门联合提供。基于公共产品的公共性，政府要始终发挥主导作用。虽然非政府行为主体也会提供公共服务，但这并不能否定政府的重要性，相反更需要政府的辅助与管理。
2．县在政府公共服务体系中的地位
目前，中国拥有世界上层级最多的政府体系，包括中央、省、市、县、乡五级，各级政府的公共服务职责缺乏明确而正式的划分，导致各级政府间并没有本质区别，除少数公共服务如国防专属中央政府以外，地方政府拥有的公共服务职责几乎是中央政府的翻版，呈现出“上下对口、职责同构”的特征，而且在实践中往往采用“下管一级”的办法，将更多的公共服务职责下推到基层政府，在许多公共产品的供给上背离了公共产品的层次性与其规模效应的最佳结合域，导致了基层政府公共产品供给能力的弱化和公共资源的浪费。
而且，我国尚未形成与政府公共服务责任相契合的财政分配体制，致使基层政府的财政能力与其所承担的责任不相适应。1994年的分税制体制改革对收入划分进行了重大变革，通过集中财力强化了中央财政的宏观调控能力。随后，省以下政府普遍模仿中央与省的财政关系，将财力层层上收。与此同时，由于我国单一制集权传统的深刻影响，大部分财权一直牢牢控制在上级及较上级政府的手中。与此相适应，中央、省及地市级政府的公共服务供给能力较强，而县（市）及乡政府既缺少财权，又缺乏财力，公共服务供给能力明显不足。因此，要实现公共服务的有效供给，必须按照公共产品的层次性，科学调整政府层级之间公共服务责任的划分，同时进一步改革现行财政体制。
在现代各国，公共服务职能都不是由某一级政府独自实现的，而需要通过不同层级政府的分工合作来共同完成，因此明确划分各级政府公共服务的职责范围，是建立公共服务体系的首要前提和基础。从我国的行政体制和发展阶段的特点出发，重塑省、市、县政府间关系的关键在于根据各级政府的功能，合理定位各自的职责权限，并且在公共服务供给主体的选择上，确立以县为主体的公共服务责任体系。
确立以县为主体的公共服务供给体系，原因是多方面的。一是县（市）政府是面向公民的基层政府，最了解当地的公共服务需求，具有信息优势与管理优势，有利于公民参与服务决策，能够提供更适合本地居民偏好的服务。有鉴于此，世界银行1997年的发展报告认为，“最明白无误和最重要的原则是，公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供”。二是从公共产品的受益范围来看，许多公共产品如果采用以乡镇或以省为主的公共服务供给模式，要么服务半径过小，要么服务半径过大，都不能更有效率地实现公共服务供给。而且从政府治理工具来看，中央和省级政府主要通过制定法律和政策来实现公共服务的供给，而县级政府则扮演着直接提供者的角色。就一般而言，在既定县（市）辖区范围内，经济社会发展水平差异不大，有利于实现公共服务供给水平的均衡。三是从历史上看，虽然我国在不同时期实行过三级、四级、五级等多种类型的政府体系，但县政始终最为稳定。自秦以来，县级政权一直是中国最为稳定和基本的政治单元；它是城市政治与农村政治的结合部；也是目前中国政治体制中具有完全制度架构的政治体，是国家治理的基础；现行体制中关于县级人民代表直接选举等制度安排为未来政治发展提供了一定的空间。
正是基于对现行政治体制改革成本及可能性的考量，因此，以县为基本单元进行行政改革是中国政治发展的一条现实可行的路径。四是从国外公共服务责任的划分来看，地方政府，尤其是基层政府，在公共服务供给上承担着更多的责任。
在日本，都道府县级政府比较侧重经济服务，基层的市町村政府比较侧重居民生活服务。比如，与经济社会运行密切相关的港湾、警察等公共服务，由都道府县政府负责；与居民日常生活密切相关的消防、城市规划、公共卫生、住宅等，由市町村政府负责。都道府县财政有警察费支出，无消防支出，而市町村财政则恰恰有消防支出，无警察费支出，就是这一原则的具体体现。值得指出的是，建立以县为主体的公共服务供给体系，不能取代县（市）以上政府承担其应该承担的公共服务责任，恰恰需要以科学划分政府层级之间公共服务支出责任为基础。
事实上，在跨区域公共产品的供给、大江大河的治理、义务教育等基础性公共服务的提供、全国性的交通网络、缩小城乡区域差距等公共事务领域，需要省级政府和中央政府承担更大的责任。
建立以县为主体的公共服务供给体系，要完善与其责任相适应的权力配置，尤其是财政权的配置，增强县级政府的自主性。在现阶段，县级政权在很大程度上仍然是向上负责的政权机构。从政治发展的角度上来讲，公民参与和责任政府是地方政府发展的方向。就县政改革而言，其目标就是在地方自治原则的基础上，努力实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责而主要向县域居民负责的转变。这是县域经济发展和建设新农村的需要，是构建和谐城乡社会关系的需要，对于县域经济社会发展具有根本性的意义。就此而言，县域经济问题也是县域政治问题，只有建立和完善有利于县域经济社会发展的县域上层建筑，即县域政治体制和运行机制，才能为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障，也才能建设好民主、法治的现代国家。
3．完善责权利相统一的政府间公共服务供给体制
一是建立健全政府间公共服务的财权配置机制。财政乃“庶政之母”，公共服务供给以县为主，要求必须赋予县（市）政府一定比例的财权，通过分税或建立稳固、坚实的市县税制，使县（市）政府成为有职、有责、有权的基层政府。在建立健全政府间公共服务财权配置机制的过程中，需要做好以下两方面工作：
（1）适当增加基层政府财权。建议本着既可以保证中央政府的宏观调控能力，又可充分发挥地方政府的积极性，促进地区经济发展的原则，适当降低中央财政占全国财政的比重，中央财政和地方财政在全国财政收入中所占比重，以各占50%为宜，或者中央财政所占比重略低于50%，地方财政所占比重略高于50%。
（2）要建立科学、高效、公平的财政转移支付制度。中央或省级财政具有重要的宏观调控职能，也具有较大的财权，这一局面的存在有其客观必然性。在这种情况下，通过规范、完善的政府转移支付制度向基层政府转移财力，不仅是高层政府实现其公共服务职责及宏观调控目的的重要渠道，也是实现基层政府财力与服务责任均衡的必然要求。明确政府间转移支付的总目标是使各级政府享有相应财力，以保证其能够提供大致相同的基本公共服务。要进一步完善财政转移支付制度，使之科学化、数量化、规范化、法律化，将来要根据各地财政的实际收支水平给予转移。
二是建立健全政府间公共服务的监管机制。完善公共服务体制，需要建立健全政府间公共服务的监管机制，这是做到政府在公共服务方面不缺位、不越位、不错位的必然要求。一方面，要在明确各级政府公共服务事权分配的基础上，对各级政府相关公共服务职能的履行进行监管，防止政府在公共产品供给中的缺位。另一方面，要在明确政府间财权分配的基础上，对政府在公共服务的支出进行监管，保证相应资金真正用到公共服务的建设上。在具体操作时，可考虑在充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等管理手段，以及行政规划、指导等方式的同时，注重公民参与，发挥公民有效的监督作用，将事前的预防性监督、事中的过程性监督和事后的惩罚性监督结合起来，加强对公共服务的监督力度。同时要保证监督的独立性和权威性，确保监督主体的监督活动不受监督客体的直接控制和干扰。
三是建立健全政府间公共服务的评价机制。许多国家的改革实践表明，建立健全公共服务评价机制，实行绩效管理，有助于提高政府公共服务能力。
建立健全公共服务评价机制，需要做到以下几方面：
（1）建立一套适合我国实际情况的公共服务评价指标体系和测量方法，规定统一的公共服务标准。例如，一致的技术标准、产品质量标准、商标标准、专利标准，以及其他知识产权标准；制定统一的供水、供电、道路、通讯等公共基础设施标准等。
（2）建立和完善公共服务评价的配套机制，特别是激励机制和惩罚机制，注重绩效导向，强化成本效益核算，使资源配置、权力赋予、奖励报酬真正与服务绩效挂钩。
（3）建立多重的公共服务绩效评价机制，实行评价主体多元化。借助外部主体的参与、配合和制约，推动政府服务更加注重绩效。
（4）推动公共服务绩效评价的长期化、制度化和规范化建设。
四是建立健全政府间公共服务的法律保障机制。这是确保各级政府公共服务职能规范、有效履行的基本要求。当前，我国在政府间划分公共事权和财权尚未法律化，仅有一些行政性“决定”、“条例”等行政法规，专项的法律尚未正式制定。因此，应对各级政府的公共事务和公共财政的权限用法律形式将其固定下来，使政府在行使公共事权和财权方面有法可依，实现行使行政权力公开化、制度化、法律化。建立健全政府间公共服务的法律保障机制，包括两个层面：（1）政府间的事权分配框架必须以某种法律形式固定下来，例如宪法、财政宪法、预算法等；（2）各级政府的具体事权需要由相应本级的立法机构（人大）立法授权，并接受法律监督。
