省、市、县政府间关系直接体现了地方政府间的权力配置，通常表现为“市管县”和“省管县”这两种基本组织模式。“市管县”体制是当前占主导地位的地方政府间管理体制，但随着经济社会的发展，各种弊端已变得越来越明显，要求实行“省管县”体制的呼声日益强烈。
第一节 “市管县”体制的历史沿革
所谓“市管县”体制，是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区的共同发展，形成城乡一体化的区域整体。地级市作为一级政权机构的历史并不长，但随着“市领导县”体制的推行，逐渐取代“地区领导县”体制成为地级管理层的主体。从法律地位来看，《中华人民共和国宪法》第30条明确规定，我国目前的地方行政体制为省、县、乡三级，直辖市和较大的市分为区、县。
这里所指的“较大的市”是由国务院来认定的，目前全国共有大连等19个城市获得了批准。也就是说，省、县、乡三级行政建制是我国宪法规定、适用于全国大部分地方的行政区划模式；而“省、市、县、乡”四级行政建制只能在全国的28个省会城市、4个直辖市以及19个经国务院批准的较大的市存在。然而，大量存在的“地级市”又是怎么产生并日益发展壮大的呢？按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条的规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”因此，很多省为了在信息、交通等约束条件下实现对县的有效管理，设立地区（专区）作为其派出机构。它并非一级政权组织，仅仅是代替省级人民政府履行行政督察的职能。
这一派出机构所在的城市就是现在我们所指的“地级市”，往往是在某一区域内比较重要的工业城市。此时的“地级市”辖域以市辖区为主，非农业人口在整个人口中所占比例很小。因此，这一时期的“地级市”属于真正意义上的城市。可见，“市管县”体制的形成是一个渐进的制度变迁过程。
从20世纪20年代中国市制萌芽开始，市一直是人口密聚“点”上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。建国后，随着城市型政区的发展，“市领导县”体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型行政建制。新中国成立初期，多数省、自治区设立专区作为派出机构，指导县的工作。1951年全国共设有201个专区，其中作为一级政权建制的地级市只有69个。60年代末专区机构实行“党政合一”，“专区”改称“地区”，到1978年全国共设有173个地区，地级市90余个，自治州29个。
1949年兰州领导皋兰县，1950年旅大市（今大连市）领导金县、长山二县。当时的“市领导县”体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的，并无“带”县之意。“大跃进”、“人民公社化”时期，“市领导县”体制的范围有所扩大。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行“市领导县”体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，为了适应社会主义建设事业的要求，特别是为了进一步推进1958年以来的工农业生产的“大跃进”和农村“人民公社化”，密切城市和农村的联系，促进工农业的相互支持，便于劳动力调配，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。此后，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。到1981年，全国有57个市领导147个县，分别占全国地级市以上的51.4%和县的6.9%，平均每市领导2县。
20世纪80年代以后，随着改革开放和有计划商品经济政策的实施，再加上国家对城市发展的扶持，城市经济和规模得以飞速增长，同时也导致了城乡差距、地区差距不断加大。而且，长期计划经济体制下逐步形成的按行政系统、行政区划、行政层次组织经济活动的纵向管理体制，不适应社会生产力和商品经济发展的要求；长期实行市、县分治的行政管理体制使得城市人为地脱离周围农村孤立发展，这种城乡二元体制使经济增长日益陷入块块分割、条条分割和城乡分割的困境之中。在此背景下，为了加快城乡一体化建设步伐，中共中央〔1982〕51号文件决定在经济比较发达的地区试行“市领导县”体制，以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。
此后，地市合并，城市升格，建立“市管县”体制成为行政改革的主要取向。1983年3月，江苏省率先撤销原来的7个地区，全面推行“市管县”体制，在原有南京、苏州、无锡、徐州、常州、南通和连云港7个省辖市的基础上，改盐城县为盐城市，同时把淮阴、盐城、扬州、镇江四地区辖市提升为省辖市。改革后，有11个省辖市管62个县、2个县级市和41个区。
为了推动“市管县”体制和行政机构改革的深入，1983年2月15日，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。以后，“市管县”体制实施范围逐步扩大，各地纷纷“撤地设市”，全国掀起了“市管县”的热潮。截至1998年底，全国共有219个市领导1228个县（包括县级市、自治县、旗等），平均每个市领导5.6个县，“市管县”成为我国地方行政体制中的普遍现象。在这种情况下，1999年中共中央、国务院以中发〔1999〕2号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”
各地纷纷将县级市乃至城关镇升级为地级市，然后实行地市合并。如江苏省的淮阴、盐城、扬州、镇江四市都是先提升为省辖市后再实行地市合并的。继江苏省之后，辽宁、广东两省也先后撤销所有地区，全面实行“市领导县”体制。截至2004年底，全国共有地级行政建制333个，其中地级市283个（不包括15个副省级城市），占地级行政建制总数的85%；地级市所领导县的数量占全国县级单位总数的70%以上，人口占总人口80%以上。地级市管理层基本上形成了一级行政区划建制，逐步由虚变实，地级行政体制中“市管县”体制取代了地区管县体制的主体地位。在“市管县”体制下，地级市与所辖县的关系被确定为领导与被领导的行政隶属关系，县的发展必须纳入市的发展规划，服从市的发展需要。
第二节 “市管县”体制的实现模式与效应
实行“市管县”体制的初衷，一是实现以城带乡，促进城乡协调发展。通过“市领导县”体制，把城市周围与城市有密切地缘关系的农村划归城市统一领导，克服长期困扰地方的地市并存、城乡分割的弊端，促进市县合作、相互支援。同时，通过扩大市的管辖范围，解决城市原材料供应以及土地紧张的问题，扩大工业产品的销售市场；县则以城市为依托，引进城市的技术、人才、资金和设备，促进县域经济的快速发展。二是打破行政分割，促进区域经济发展。
发挥中心城市和地区优势，广泛开展地区分工与横向经济合作，建立开放型经济网络，解决“块块”分割问题，促使城市行政区与城市经济区基本保持一致，并在法律上予以明确界定，有效协调区域经济管理与行政管理之间的关系。三是减少省级政府的管理幅度，增强对县域经济社会发展的调控能力。通过地级由虚变实达到强化省、县之间的中间环节，分担省级政府及其部门的一部分工作，减轻省级政府在协调地市矛盾方面的压力和责任。同时，把原来布局在城市里面但分属中央、省、地区各主管部门管理的企业，除少数大型骨干企业仍由中央各部委直接管理外，其余逐步交由所在城市统一管理，解决“条条”分割问题。
推行“市管县”体制的过程是区域行政资源和经济资源再配置的空间过程，也是政府组织结构调整和精简的过程。它主要有四种形成机制：一是地市合并。它是指地区行政公署与该行署驻地的地级市政府实行机构合并，建立新的地级市政府而领导周围各县的模式。如湖南的岳阳市与岳阳地区合并，浙江的温州市与温州地区合并，福建的泉州市与晋江地区合并等。“地市合并”式是“市管县”改革的主流模式。地市机关合而为一，由市政府领导周围各县的改革，解决了长期以来由于这两个行政级别相同的机构并立一个地方而产生的诸多矛盾，打破了地市分立的体制下“市府抓工业，行署抓农业”的旧格局，从城乡分治走向了城乡合治。这有利于城乡一体化战略的实施，是地方行政改革的一个亮点。二是将原来的县级市升格为地级市，进而实行“市领导县”体制。
1984年辽宁省将铁岭市升格为地级市，将铁法市并入铁岭市，撤销铁岭地区，将铁岭、开源、西丰、昌图、康平、法库等6个县划归铁岭市管辖。三是将新设的县级市升格为地级市，实行“市领导县”体制。如浙江省的嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州等市，都是改革开放以来陆续撤县改市的，进而又将其升格为地级市并管辖一定数量的县。四是将县直接升格为地级市，实行“市管县”体制。1988年广东省撤销了清远、河源、阳江3个县，设立了清远、河源、阳江3个地级市，直接实行“市管县”体制。
从“市管县”体制的内部结构关系看，又可以分为三种不同的区域结构关系模式：一是地级市直接领导和管理县的区域模式。这种模式以地级市为行政管理中心和经济中心，市与县之间行政和经济关系紧密，地级市充分利用这种关系加速了区域经济社会的极化过程。这种类型的“市管县”体制大多数分布在经济不发达的西部省区。二是县、市混合结构关系的区域模式。这种模式的区域行政结构关系最复杂，地级市既直接管县或自治县，又代管县级市。这是当前“市管县”体制的主导模式，无论东部沿海省区还是中西部内陆省区都有分布。县级市名义上由省区直辖、由地级市代管的法律地位，使省、地级市和县级市之间存在较大的利益博弈空间。
依据地级市管辖的市、县个数的对比关系，这种模式又可以分三种情况：
（1）以代管县级市为主，如辽宁省大连市管辖3个县级市和1个县，黑龙江省牡丹江市管辖4个县级市和2个县，浙江省杭州市管辖3个县级市和2个县，山东省烟台市管辖7个县级市和1个县，潍坊市管辖6个县级市和2个县。
（2）以领导和管理县为主，代管少数县级市。这种情况在一些省会城市比较多见，如石家庄市管辖5个县级市和12个县，沈阳市管辖1个县级市和3个县，哈尔滨市管辖4个县级市和8个县，福州市管辖2个县级市和6个县，成都市管辖4个县级市和8个县。这些省会城市都是人口规模超百万的特大城市，其复杂的城乡结构关系是它们迈向新世纪现代化大都市进程中面临的主要挑战。
（3）市和县数量暂时相等。它们管辖的市、县数量幅度差异较大，如辽宁省锦州市管辖2个县级市和2个县，辽阳市管辖1个县级市和1个县，浙江省金华市管辖4个县级市和4个县。三是地级市代管县级市的“市辖市”模式。这种模式集中分布在东部沿海地区，这些市名义上为“代管”（以避免与《宪法》冲突），实则为地级市所辖，构成了一个“设市城市集团”，形成了“市辖市”的新行政区划格局。
中国“市管县”体制实施的区域化进程是与中国区域经济发展与城市化进程的空间演进规律相一致的。一方面，区域经济和城市化发展水平以及撤县设市的市制创新是促进“市管县（市）”体制三种区域结构关系模式转型的动力。在“市管县（市）”体制条件下，一些经济实力强的县通过撤县设市，实现政府组织机构的调整和政府管理体制的转型，工作重心由农村转向城市。可以肯定，如果国务院没有冻结县改市的审批，仍然会有一些县要改市，使“市管县”体制的区域结构关系由“市辖县”转向“市辖市”的区域模式。另一方面，“市管县”体制发育的区域梯度格局与中国经济和城市化发展水平的区域梯度格局有明显的一致性。“市辖市”的区划格局集中分布在东部沿海省区；市、县混合结构关系的区划格局在区域分布上呈现出明显的过渡性，东、中、西部省区都有分布；而市辖县的区划格局主要分布在西部省区。
