伴随着城市化的快速发展，20世纪60年代以来，发达国家的大城市超越了原有的地域界线向周边地区扩展，中心城市与周边地区融为一体，形成了大都市地区和大都市复合体。大都市地区的形成，客观要求各个地方自治政府在交通运输、基础设施建设、社会治安、环境保护等方面互相配合。然而，西方国家的现行地方政府格局是在19世纪形成的，许多地方自治政府的管辖范围十分狭小，彼此之间的横向协调又存在诸多问题。例如，纽约大都市区内的政治小单位多达1400个。这样多的独立而平等的政治小单位使合作非常困难，这种情况被称为大都市区治理的“巴尔干化”。随着大都市在国家中的地位越来越重要，中央政府难免要关注大都市发展及其存在的问题。中央政府通过财政补贴、行政指导等多种途径，促成中央与地方合作以及地方政府之间的合作，以更好地解决大都市管理所面临的卫生、住房、供水、污水处理、照明、交通、教育、道路和财政等问题。
近年来，地方政府之间的横向合作关系也获得了长足发展。根据尼古拉斯·亨利对美国政府间关系的研究，从1789年到1940年间，美国各州只签订57项州际合约，但接下来的50年里，新增州际协定就有122项。平均而言，每个州签订了20项州际合约，许多州与州之间的协议已经演化成为跨州机构。除了州际合约外，美国还有许多诸如政府间协议、地方政府协会、市自治团体协会、县议会协会、城区议会协会等合作机制。由于地方政府的多中心体制存在碎片化问题，难以解决跨区域的垃圾处理、环境污染、公共交通、土地利用、社会治安等问题，地方政府之间通过签订协议或成立联合委员会，可以协调解决跨区域性公共产品和服务的供给问题。20世纪90年代以来，地方政府之间的横向合作，已经不仅局限于协调地方政府间的问题，一些地方政府还通过横向联合形成政治力量，对中央政府的公共决策产生影响。例如，1976年，美国东北部7个州组成东北部州长联盟，凭借统一的政治联盟在国会争取更多的联邦补贴资金。
第三节 政府间关系与权力配置：基于中国背景的地方治理分析框架
自从“治理”这一理论框架引入国内之后，越来越多的中国学者开始运用“治理”这一理论框架来研究中国的治理实践问题，阐释中国地方政府的公共权力运作以及它与社会的关系，许多研究成果也相继出现。不过需要说明的是，目前国内对中国地方治理的研究仍主要集中在乡村治理、社区治理和非政府组织与地方政府等地方治理的横向层面上，而在国家与社会互动基础上以公共权力运作为中心的地方治理的研究仍然非常缺乏。本书认为，运用地方治理理论分析中国问题，必须首先厘清中国权力结构变迁的逻辑起点和演进脉络。由于长期的中央集权传统，中央政府一直以来是中国单一的权力中心，社会则嵌入于国家之中，地方政府只是中央政府的附属机构。这样的权力结构决定了，中国地方治理的形成不仅仅是一个国家与社会的分化问题，更是一个中央向地方的权力转移问题。
一、地方治理的体制背景：行政主导型的层级控制结构
中国的地方治理有着不同于西方国家地方治理的制度基础。制度就是一系列影响人类行为的规则或规范。新制度主义学派的主要代表道格拉斯·C．诺斯说：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束（道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）组成的。”作为制度的规则，是业已成型的行为准则，它具有相对的稳定性和长效性。构成制度的行为规则既包括成文的规范，也包括不成文的规范；既有得到权威机关认可并要求强制服从的法定制度，也包括未经任何权威机构发布但潜在地制约人们行为的非正式规则，也就是人们通常所称的“潜规则”。政治制度便是制约人们政治行为的一系列规则，它是人类政治生活的行为准则。政治制度一般由国家制定，体现了政府当局的根本利益和价值取向，政府当局借此来约束公民的政治行为。因此，与其他制度相比，政治制度更具有根本性，其约束力和强制性也更大，当政治制度与社会的其他制度相冲突时，其他制度通常要让位于它。
单一制国家下的地方治理与西方联邦制国家的地方治理有着截然不同的运行逻辑。中国是一个典型的单一制国家，中央政府以及上级政府设定的制度框架决定了地方治理的空间和治理过程。从地理空间意义上理解，地方治理中的“地方”是与中央相对应的，省以下（包括省）的一个地域空间范围，可以分为省域、市域、县域、镇域以及村庄等多个层次。中国作为一个后发现代化国家，中央政府在现代化中一直发挥着主导作用。为了加快经济的发展和现代化目标的实现，中央政府力图通过行政层级控制力求将权力和国家意志渗入到社会的各个角落，以尽可能地动员一切社会经济和政治资源。这是当前及今后相当长时间内中国地方治理的制度基础，也是研究中国地方治理必须重点关注的问题。当前在国内地方治理较为热门的研究领域——乡村治理、社区治理和非政府组织与地方政府等，无一不是国家权力配置调整的结果。
众所周知，中国目前的地方政府体制是“省-市-县（区）-乡（镇）”四级政府体系。具体而言，农村与城市稍有不同：前者是“县-乡（镇）-村”两级政府，一级自治；后者是“市-区-街道-社区”两级政府，三级管理，一级自治。这种地方政府体制，以及与它相伴而生的行政体制、财税制度以及政权运作模式在很大程度上型塑着中国地方治理的形貌。在中国这样一个中央集权制国家，地方权力始终是单一国家主权中的有机组成部分。各级地方政府除自主负责本地区的事务外，还执行着始于中央并层层下达的指令性任务。从这方面来看，中国的地方政府不可能像西方国家那样“每级政府只管特定的事情”并与中央政府“板块式”地分享治理权限。相反，两者之间是一种有机的分权（即功能性分权）。
因此，在考察地方治理时，我们不能忽略宏观体制对它的制约作用。
地方政府是地方治理最重要的主体。中国省、市、县、乡的地方政府层级体制决定了地方政府的职能和治理能力不仅受制于中央的宏观制度背景，也在相当程度上取决于地方政府间的管理体制和权力配置状况。J．S．密尔在《代议制政府》中对地方政府的价值进行了经典的论述：第一，（代议制）地方政府扩大了公民政治参与的机会，同时，对于培养公共精神和发展才智起着重要的作用；第二，地方政府能够根据对地方的了解、利益以及专门知识来管理地方事务，并使之比任何其他机构，当然还有比遥远的中央政府更可能提供有效公正的服务。边沁则强调代议制民主的三个特征——责任性、反应性和代表性，对于这三点，地方政府显然要比中央政府获得更高的评分；而斯密还将选举组成的地方政府视为对抗中央集权的一个重要堡垒。显然，在这里，他们只是从总体上论及“地方”与中央政府的关系，没有进一步分析所有上下级政府间的关系。而政府间关系体制，在一定意义上而言，正是中国地方治理问题的关键所在。换言之，只要政府间的关系体制没有根本性改变，即维持一种命令与服从的支配型体制，那么，地方政府在地方治理中的自主性、创造性和主体性往往很难实现，更不必寄望于地方政府会对抗中央的集权或全权主义的肆意扩张。因为，“在支配政权（hegemony）里，每一个人和每一个团体、组织都是层层控制、无所不包的体系的一部分。”
在这种支配性政府间体制下，下级政府缺乏应有的自主性和创新精神，政治的基础是建立在单一的控制或支配之上的。政府间的关系往往沦为“庇护-附庸”关系，上下级政府机构的设置趋于“同构”，下级政府几乎无一例外地套用上级政府的制度设计，无法反映本级或本地方的特色。更为重要的是，在这种支配性政府间体制下，上级政府往往会侵占下级政府的权力，使下级政府沦为相对意义上的不完全政府。与之相反，现代的政治治理则以多元的调和为基础。其多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。对此，达尔（R．A．Dahl）已经论述得非常清楚，他说：“在多元政权（polyarchy）里，个人和次体系对国家的政府的关系比支配政权要更为自主（autonomy）在多元政权里，政府的决策可能借由讨论、议价而后决定。相反，在支配政权里，政府领导人的影响力比较单向，同时，政策主要由层级和命令来达成。”
因此，中国的体制和制度结构决定了中国地方治理的研究不应像西方学者那样重点关注“没有政府的治理”和多中心的治理，而更应该研究政府间分权与公共权力配置问题。少数对我国地方政府间的管理体制进行了研究的学者，也只是局限于某些特定的层级，而没有进一步延伸到所有地方政府间的关系上。
例如，荣敬本等学者较为深入地研究了县乡之间的“压力型体制”。事实上，压力型体制并不单单存在于县乡政府之间，几乎在每一级政府间都存在一种支配性压力关系，当然其间的压力程度、范围乃至形式并不完全相同。由此可见，彻底消除政府间“压力型体制”的釜底抽薪之策不是随意撤销哪一级政府层级，关键在于进行政府间分权式体制改革，在各级政府之间基于地方治理理念建立新型的民主合作式关系体制。从总体上而言，这种政府间体制将不但极大地调动各层级政府的积极性、主动性和创造性，而且还有利于整个政府向现代治理的转型，提升政府的治理能力（governing capacity）。
二、地方治理的多元主体：以公共权力为主导的治理主体
地方治理的形成首先要求公民社会的兴起和市场经济的发展，这是构成地方治理最重要的经济社会基础。中国改革开放以来，随着市场化改革的深入和所有权的重新确立，以市场为导向的经济改革迅速引起国家社会关系的转型。
国家社会之间关系的变更，使国家部门之外社会空间的扩充在市场经济迅速发展的前提下变得尤为明显，公民社会组织开始快速增长，出现了新一轮的增长高峰。尤其是近年来，随着民营经济的发展壮大和国家有意识地从私人领域逐渐退出，为公民自主性和社会领域的自治提供了前所未有的空间，各种自治性的社会组织和团体大量涌现。据民政部的最新统计，截至2007年6月底，全国各类民间组织为35.7万个，其中社会团体19.4万个；民办非企业单位16.2万个；基金会1193个。
市场化发展和非国有经济的迅速增长，中国地方政府的合法性基础也随之发生了相应变化。地方社会经济增长成为政府合法化、正当性的来源之一。“在新的历史条件下，地方政府逐渐转向通过发展地方经济，为地方人民提供广泛的社会福利，来获得地方人民的支持与认可，形成所谓的‘政绩型合法性’，作为国家机器的重要组成部分的地方政府和地方社会之间逐渐由强制性的统属关系转化为交换性‘社会契约’关系。”这种合法性基础的改变不仅意味着垂直控制模式和管理架构下地方政府作为中央政府代理人角色向地方利益代表的巨大转变，也表明地方经济社会组织团体逐步拥有自己的自由活动空间，有了相对独立的身份与地位。如此一来，中国的政治体制及作为其运作基础的社会结构也在发生深刻变化：一方面，这些以市场为导向的新兴力量会要求新的规则和制度结构，以保护和扩展自己的利益；他们逐步形成独立的存在空间和力量，为奠立民主政治秩序的基础提供了可能。另一方面，在地方决策中，这些力量的存在可能使公共政策的制定和执行模式发生了基本变化，由互动的相互调整的模式取代单向的、垂直命令式模式。
然而，经济增长和社会结构变迁并不意味着中国具备了治理的基本条件。
