第二，政府本性的理论预设：政府不是“天使”，政府可能会做好事，也可能会做坏事，为了避免政府这个“免不了的祸害”真的带来祸害，因而必须对政府以限制和制约。政府是具有首鼠两端、善恶两趋特性的人类制造的最复杂的社会政治组织，而且，在实际中政府确实做了大量的好事，当然也做了很多坏事和错事。西方政治思想家出于对人性的幽暗意识，普遍认为政府不是一个好东西，而是一种邪恶的东西，但人们为了生活的便利又必须借助这一组织，所以政府是一种“必不可少的恶”。
潘恩极端地认为，政府是由于人们的邪恶产生的，政府“即使是在它最好的情况下，也是一件免不了的祸害，而一旦碰上它最坏的时候，它就成为不容忽视的祸害”。潘恩进而强调政府的权力必须被限定在非常明确的界限之内，否则，政府行为就有可能侵犯个人的权利与自由。美国建国时期的思想家都看到了政府存在的蜕变危险，主张对政府权力加以控制。詹姆斯·麦迪逊（James Madison）认为，政府本身就是对人性的最大耻辱，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”。杰斐逊也认为政府具有人性的弱点，潜藏着腐败和蜕化的因素，“任何一个政府，如果单纯委托给人民的统治者，它就一定要退化。因此，人民本身是政府唯一可靠的保护者”。
他竭力主张人民对政府的控制，认为这是防止政府腐败、保障人民自由幸福的关键。由于政府存在做“坏事”的可能，存在着出现腐败和蜕化的可能，而且这种可能性并不与掌握权力的人数多少构成对应关系，也就是说，不管是少数人掌权，还是多数人掌权，政府做“坏事”和做“错事”的可能性都是存在的。洛克明确说：“权力之所以授予某些人是为了管理人民和保护他们的财产，一旦被应用于其他目的，以及被利用来使人民贫穷、骚扰他们或使他们屈服于握有权力的人的专横和不正当的命令之下时，那么不论运用权力的人是一个人还是许多人，就立即成为暴政。”因此，为了避免权力被滥用，必须对其进行监督和限制而不论这种权力的性质如何。美国的建国者们设计分权与制衡的权力结构，用宪法来遏止“政府的祸害”，使政府尽量少做“坏事”和“错事”。
第三，权力本性的理论预设：政府权力是公共权力，政府及其政府权力的具体行使者直接或间接的管理和使用着各种社会公共资源，他们既可以正当行使权力为社会服务，也可能在没有监督和制约的情况下利用权力为己牟利，也就是说，政府权力既具有良善而行的可能，也具备权力滥用和孳生腐败的可能。所以，为了使政府从善如流而为之，必须对政府权力进行监督限制。阿克顿勋爵（Acton）强调政府权力的趋恶性，指出“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。“绝对权力败坏社会道德”。所以，必须对权力进行制约、对权威进行限制，这是政府获得人民认同、保证政府具有合法性的最重要措施和手段。“只有当一个政府受到有效的限制，它才是合法的。”孟德斯鸠认为公民的政治自由只有在“权力不被滥用的时候才存在”，质言之，权力不被滥用是公民实现政治自由和生命安全的最重要条件。“一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。”而那些拥有权力的人只有在权力的使用遇到界限的地方才肯休止。
因此，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”，必须在政治制度上精心设计，通过建立有效防止权力滥用的机制，公民的权利与自由才能得到保证。
基于对政府权力来源与目的性、对政府本性和权力本性的理论预设，顺然得出对政府权力加以限制和制约的必要性结论，接踵而至的问题是如何抑制政府“恶”的本性发作的问题，西方政治思想家为解决这一问题进行了制度设计。在政府外部用宪法与法律进行限制，并认为人民权利和社会权利是政府权能的最后边界；在政府内部设置自我控制的权力结构和权力运行机制，通过代议民主制和分权制衡机制来防止权力专断与权力腐败，以限制掌权者的个人好恶与愿望，企图达到即使“坏人”掌握了权力也不可能做“坏事”目的。所以，近代以降就呈现出了阿克顿勋爵所描绘的政治权力运动的生动的社会历史场景，“这一现代世界的法则，即权力趋于无限扩张，并超越任何国际国内的约束现象，直到遇上更神圣的原则、更坚强的力量的阻挠，才会停止下来。这两种原则和力量的相互斗争，构成了现代历史的有规则的运动”。这些“更神圣的原则、更坚强的力量”就是宪法规范、公民权利、社会权利和社会道德。
（二）政府权能场域边界的实践标识
政府权能场域边界是政府权能能够影响的范围和发挥作用的空间，是作为主体的政府其权能作用到达的地方。宪法原则与宪法规范、公民权利、社会权利和社会道德，这些因素是对政府及其行使职权行为的外部边际约束，构成了政府权能作用的场域的直观边界。
1.宪法设定的政府权能场域边界
国家必须依靠法律来治理，政府行为必须合宪合法，政府权能的空间不能超越宪法和法律的界限。然而，宪法和法律只不过是用文字表述的规范，用列宁的话说“宪法是一张写着人民权利的纸”，“法律本身不过是语言和文字，法律的力量存在于法律之外”。由于社会政治关系的复杂性和社会政治活动的多样性，公民个体常常无意识或者不由自主地被淹没于国家的洪荒之中感到茫然而不知所措，政府作为社会政治关系中最大的行动者，是政治与法律活动中最重要的裁判者。
因而，“为了维系这些对政府的限制，一部成文宪法是必不可少的，而且必须确立一些政治制度来保证遵守这些限制”。宪法与法律中规定的制约政府权力的途径、制约方式、制约程度等内容，就成了政府权能的大致边界。
宪法是一个国家的根本法，是对国家权力进行约束性规定的最高法律。用宪法约束和规范政府权力是西方民主政治思想的重要内容，是近代资产阶级反对封建专制斗争的理论成果。对国家权力进行约束和规范是宪法的重要特征之一，也是宪法力求达到的政治目的。西方政治学家认为政府权力是一种必要的罪恶，需要对权力加以限制，而宪法的重要目的就是为了规范和限制政府权力，宪法是为了抑制政府的恶的而进行的制度设计和信仰规训，贡斯当认为：“宪法本身即是一种对权力不信任的行为：它为权威设定了限制。假如我们相信政府具有永远正确的禀赋且永远不会走极端，宪法便没有必要设定这些限制了。”杰斐逊也曾说过：“在权力问题上，不要再奢谈对人的信任，而是要用宪法的锁链来约束他们不做坏事。”美国当代宪法学家路易斯·亨金坦陈，即使存在某些缺陷的宪法，也含有对政府的某些限制，“存在宪法这一事实本身，就意味着某种法治，某种对独裁和专制的限制”。尽管把宪法的目的仅仅理解为对政府权力进行限制是不全面的，但限制政府权力的确又是宪法的最重要目的，那么，宪法究竟怎样为政府权能设定边界呢？以什么样的方式来限制政府权力呢？
第一，宪法是政府成立的依据，是政府权力的基础。从根本上说，政府权力来源于人民，政府权力是通过人民授权取得的，这些思想经过近代启蒙思想家的系统阐释，并将它们与自然权利说、社会契约论、人民主权思想联系起来予以讨论，形成了西方经典民主与法治的理论。
洛克指出：“只有人民才能通过组成立法机关和指定由谁来行使立法权，选定国家的形式。”也就是说，只有人民才有权力组成立法机关、才有权力选择具体行使立法权的人，尔后委托他们来行使立法权。人民是宪法的真正制定者，他们必须受由他们的受托人所制定出来的法律的约束。对于一个良好的政府来说，它“应该奠立在人民的同意的牢固基础上。国家权力的河流应该直接来自一切合法权力的洁净的原始泉源”。一个合法政府应该是宪法授予的权力与“人民的同意”的权力二者合二归一，“人民是权力的唯一合法源泉，政府各部门据以掌权的宪法来自人民”。宪法是政府权力的依据，而“人民的同意”则又是宪法的源头。所以，潘恩认为：“宪法是一种先于政府的东西，而政府只是宪法的产物。一国的宪法不是其政府的决议，而是建立其政府的人民的决议。”“政府如果没有宪法就成为一种无权力的权力。”现代政府是由宪法制造的组织，没有宪法的政府不是现代政府，不是合宪的政府，没有宪法确认的权力是不被人民承认的权力而且是可以被推翻的权力。宪法是政府权力的来源，是组成政府的依据，非依宪法组成的政府都是违法政府，宪法的性质和内容规定决定其对政府的制约是根本性的制约。
第二，宪法是“强调对政府活动进行限制，给予公民以最大限度自由的强制性规范”。德国宪法学家耶利内克（Jellinek）认为宪法是“规定最高国家机关及其履行职能的程序，规定最高国家机关的相互关系和职权，以及个人对国家政权的原则地位的各种原则的总和”。宪法的内容表明了它是对政府活动最有力限制的强制性规范。宪法在规范政府权力的同时，对保障公民的权利与自由作了充分规定。在宪法中，明确规定保障公民基本权利的内容是对政府权力的有力限制，对防止国家权力机关滥用职权，对切实保护公民的权利不受侵害都具有重要意义。法治不允许政府或政治权威拥有不受限制的权力，宪法和法律作为限制政府权力的主要形式，在宪法条文中规定公民权利与政府权力的边界线及其相互关系，就是明确限定政府活动的空间范围和权力范围。政府不得侵犯公民的基本权利，立法机构不能以为人民选举了议会就假定人民授予了它无约束的或专制的权力，即便是由人民普选产生的代表多数人观点的政府或立法机构，也不具有压迫少数人的无限权力。因此，“一个体现民主宪政理论的宪法必须创造出这样一种状态，在这种状态中，人民的民主参与的权利实实在在地得到保护，使得人民在事实上真正具有主人的地位。同时，政府机构的权力，甚至由人民自由选举产生的代表的权力实实在在地得到限制……”
第三，宪法规范确认了政府组成与政府行为的基础和依据，没有宪法规范对此的确认政府就无法组成，政府行为也将无效。宪法是一种组织国家权力的规范，国家权力通过宪法规范的运用得到合理的组织和分配。现代各国宪法一般都对国家机构的组织与运行形式作了具体规定。“当今世界各国的宪法规范体系大多均由统治机构规范和宪法权利规范这两个主体部分构成。前者主要订立政治权力与统治过程的规范，涉及国家统治机构的组织和授权；而后者则主要规定人、人民、国民或公民在宪法上的基本权利。”宪法明确规定国家权力机构的组成、权力分配、职权范围及其相互关系，对防止国家不同权力机构的权力相互渗透，对避免出现一种权力凌驾于其他权力之上的情况，具有强制性的制约作用。“没有宪法规范的授权，任何一种国家权力的行使都是无效的。宪法规范的组织性主要表现为授权性规范，它构成确定国家机构活动的宪法基础”。宪法规范在确定国家机关组成的同时，又规定了国家机构活动的方式及其原则，如政府组成、官员选举和任期、权力运行、政府决策程序等规则，这些规则既为政府权力运作提供了合宪性基础，也是政府必须遵守和必须操作的规则。这些规则对保证政府权力运行的合宪性，对保证政府按照规定的原则和程序行使权力，对于抑制政府在权力活动中产生腐败和滥用权力的现象，都发挥着积极的限制功能和控制功能。
