第二，古希腊城邦国家与社会权力关系结构中的政府权能
基于城邦与社会、城邦权力与公民权利的一元结构关系，希腊世界的城邦政府权能的内容较之现代政府的权能要简单得多，而且政府权能与社会作用具有无法分离的典型特征。
（1）古希腊城邦国家与现代国家相比，城邦国家规模较小、构造简单、政体多样、城邦国家之间的边界模糊、人员流动相对自由，它不具有现代国家复杂的权力组织结构和民族国家区域与边界的稳定性，因而，城邦国家政府的首要职能是维持城邦国家的生存和稳定，以及应对城邦之间的各种征战，避免城邦陷于劫难。由于城邦事务单纯，不需要复杂的行政机构，处理事务的方式简单。“举例说，便是雅典城邦势如日中之时，其事务以最单纯的行政程序也应付得来。”城邦生活的一切问题都是政治问题，而不是行政问题。如何避免由于各派在政治上的争吵而引致城邦内部冲突，以保持政治社会的稳定，从而形成和建立和谐的集体行动的基础就成为城邦政府的政治的根本任务，因此，城邦政府权能的实现便在于维持城邦内部的忠诚，“城邦既然是公民组成的社会，则其至关重要的便是维持有效的社会精神”。
（2）由于城邦国家结构简单，城邦政府权能的实现不是依赖复杂的政府机构设置和复杂的政府权力运作，而是依靠法律和法治保障政府权能的实现。“城邦人口既少，种族也单一，仍能以法律将民众结合为一，无需动用官僚工具。”政府要维持城邦的存在就必须塑造城邦正义和善的基础，因为，按照柏拉图的理解城邦的正义就是全体公民的最大幸福。要实现这最大的幸福就是必须维护城邦的秩序，而法律是城邦最高意志的代表，是和谐统一的公民生活和城邦公益的体现。因而，正如戈登教授所考察的古希腊城邦政府具有功利政府的权能和作用，“……政府是一种对普遍利益做出共同选择的工具”。
政府确立的“一种牢固的宪政秩序的观念虽然是政治组织的固有特征，但它（政府）仍然是能够被改变以适应新的环境的”。
（3）政府权能与社会职能相互交织、相互包含，很难分清政府的权能与社会的作用。由于国家与社会相互渗透，城邦规模较小，城邦国家的职能往往代替了社会的职能作用，城邦的事务往往就是社会的事务甚至是公民个人的事务，由于“社会事务国家化和国家事务的社会化，使政府职能与社会职能的领域及其边界互相交错，很不明确”。
（4）城邦政府的权能主要是通过提供服务性的公共事务，实现政治统治和社会管理的目的。
2.古罗马时期国家与社会权力关系结构与政府权能
早期罗马国家的政治变迁与古希腊城邦有相似之处。罗马原来是一个由村落发展而来的城邦，最初实行王制，大约在公元前509年废除王制，进入共和制时期。但是，罗马的共和制最终没有演变成为一个真正民主制的城邦，而是伴随着军事的扩张，共和制演变为帝制，形成了庞大的罗马帝国。尽管古罗马在共和与帝国两个时期，国家的统治范围和国家的统治形式有所变化，但是国家与社会的权力关系结构仍然具有简单性、单一性的共同特点。
第一，古罗马时期国家与社会权力关系结构的构成
罗马国家由王制转变为共和制，“是罗马历史上最伟大的事变，它意味着国家政治基础的本质转变”。在共和制政体下，两位权力平行有任期限制的执政官取代了终身制的国王，元老院逐渐演变成为掌握立法权的机构。与此同时，平民通过公民大会来扩大自己的政治权力，公民大会演变成为与元老院分享立法权的机构。也就是说，共和制不仅确立了以元老院为基础由贵族集体统治的权力框架，而且，罗马人开始成为自由公民，为平民阶层争取权利奠定了基础，“君主制国家灭亡之后200年的政治史，……主要是随着平民从贵族哪里寻求保护及其平等地位的社会秩序斗争史”。
罗马的共和制在逐步发展的过程中，在公元前5世纪至3世纪期间，其政体不自觉地演变为一种混合体制。罗马人将君主制、贵族制和民主制三种政体的因素相混合，使其得到“精确的调整并处于恰好平衡的状态”，使国家的社会基础不断扩大。正如古希腊历史学家波利比厄斯（公元前208-126）在其着作《历史》中分析的，在罗马政体中，“如果人们只注意执政官的权力，那罗马国家完全是君主制政体，如果人们只注意元老院的权力，它又完全是贵族政体，而如果只注意民众的权力，它显然又是民主政体”。也就是说，“执政官是君主政体的因素，元老院是贵族政治的因素，人民大会则是民主的因素；然而罗马的统治机构的真正秘密则在于这样一个事实，即三种力量相互钳制，从而防止了自发的衰败倾向……”因而，罗马政体在实质上不同于那些政府权力单一的国家政体，“所有三种政府因素都可以在罗马共和国中找到”，而且这三种因素相互之间保持平等、制约与均衡，因而，不同性质的政治权力的混合与平衡成为罗马共和制的本质特征。这种罗马式的政府体制有利于保持国家权力的长久稳定性，它保护了公民的个人自由，更容易征服外邦。
罗马共和国时期的政治体系比城邦时期要复杂得多，政治制度建立在等级森严的社会结构上。在共和国时期，罗马公民由八个阶层构成。贵族主要是元老院阶层，他们居于社会的最顶端，享有高级官职和元老院的垄断权，在经济上侵占公地、盘剥平民，享有特权和利益。在元老院阶层之下是骑士阶层，“从社会和文化上看，骑士和元老院成员属于同一个阶层，尽管他们经常发生冲突，他们的利益实质上是相同的并且与那些较低的社会阶层相区分”。“根据拥有土地的数量，其他的罗马公民依次分为六个阶层。”罗马共和国政府的主要机构是元老院、各种执行官和公民大会。公民大会是罗马共和国的最高权力机构，执行官是最高行政官员，元老院并不是特定的立法、行政、司法机构，只是执政官的咨询机构，元老院的意见对于执政官具有建设性意义，他们的意见之所以被接受是因为元老院具有历史形成的权威性。两位执政官由公民大会选举产生，任期一年，他们地位平等，对重大政事作出决定必须两人意见一致。“因此，执政官必然只能依靠元老院进行国家管理。元老院的集体意见对他们具有难以抗拒的决定性影响。”
在罗马，公民大会是政府权力与公民权力直接接触的场所，是公民投票通过法律、选举行政官、保民官或者其他官员的机构。罗马的公民大会是国家的立法机构，“由行政官员或执行官起草的法令首先要在一系列预备会议中讨论，然后提交公民大会，为投票表决而举行正式会议。如果这项法令得以通过就立即成为法律，而不需要得到元老院的批准”。“在共和国时期，执政官有权召集百人团大会，执政官不在，便由大法官代行，号召举行大会的人便是大会的主席”。罗马的公民大会有库里亚大会、百人团大会和平民大会等多种不同形式和权力架构，这些不同的形式背后显示出一定的权力制衡特色。历史学家摩尔根认为百人团中的每一个成员都是罗马的公民，这是罗马新政治制度（共和制）最重要成果。但是，在共和国的正式政治过程中普通公民的政治参与活动是有限的，在政府正式和常规的事务中公民并不起决定性的因素，公民只是作为一种潜在的政治力量对罗马的立法改革起着推动作用和支持作用。
罗马在由城邦过渡到帝国的历史过程中，尽管其社会经济结构发生了重大变化，但是，从总体来看，国家与社会之间并没有发生分离，社会仍然从属于政治国家，始终没有形成独立于国家之外的自治性社会组织。这是因为代替氏族土地公有制的不是土地的国家化，而是奴隶主大庄园土地所有制，富有的罗马人把小生产者从他们的土地上赶走，或者租用国家没收的公共土地，形成大庄园，这些庄园依靠奴隶耕种、监工对奴隶进行管理，独立的小生产者沦落为奴隶，整个社会经济仍然是自给自足的自然经济。另一方面，“氏族社会结构彻底改变后，并没有形成像东方那样的自治村社”。由于社会结构简单，社会成员的社会身份确定途径简单，个人社会尊严的树立主要依赖战绩和对土地的占有，在贵族、官员与平民、奴隶等不同社会成员之间的身份流动缓慢，在帝国的监护之下独立的市民社会难以成长。
在由城邦过渡到罗马帝国的历史过程中，公民个人与国家的关系发生了重大变化，公民与国家的权力关系经历了由一元结构向一元结构与二元结构并存的渐次转变。随着国家领土范围的不断扩大，帝国内部成分复杂，个人与帝国之间的关系越来越间接，面对凌驾于城邦之上的帝国权力，公民在政治领域的权力和影响几乎等于零。公民权不再是特权，同时它也失去了城邦时代特定的政治内涵。在罗马，公民权不断扩大，直到最后帝国内的全体自由民都获得了自由权。因而，公民权不再是特权，公民权不再具有城邦时代特定的政治内涵，城邦时代公民与非公民的区分便转换为专制君主及其官僚集团与广大臣民之间的对立。随着个人与国家关系的疏远，个人完全融于国家（城邦）之中的政治关系也日渐消失，公民开始从公共政治生活领域退回到个人生活的田地，关注自己精神世界的完善与健康，因而，公民权利与城邦利益一致的时期就逐渐转变为国家与臣民之间的对立。
罗马公民的政治权力逐步扩展，受法律保护的权利也不断具体。
“罗马人对国家和个人进行了严格的区分，它们各自有其特定的权利和义务。国家是社会性存在的一种必须的和自然的框架，但是个人而不是国家才是罗马法律思想的中心。与此相应，对于个人权利的保护被认为是国家存在的主要的目标。”罗马法不仅对公民的人身权利提供了比较完善的保护，而且对私有财产权利也给予了充分的尊重和保护。
罗马法对于保护公民的权利，对于明确国家与社会的界限都具有重要的意义。
第二，古罗马时期国家与社会权力关系结构中的政府权能从公元前265年罗马开始民主化过程，到公元476年西罗马最后一个皇帝奥古斯图卢斯被迫退位，罗马经历了共和国和帝国两个历史时期，在不同历史时期罗马政府的职责权能是不完全相同的，即便在共和时期的早期共和国与后期共和国、在近500年帝国时期不同阶段的政府权能也有很大的差异。
罗马在民主化的过程中，卷入了一系列的对外战争，也面临着战争的威胁。对外扩张和依靠武力征服，使罗马成为强大的帝国。正如历史学家斯塔夫里阿诺斯所分析总结的：“战争将罗马改造成一个伟大的帝国。”战争是罗马最重要的国家事务，也政府职能的核心内容，政府的一切活动都必须围绕保证军事战争的胜利。军事权成为国家的最高权力，由元老院掌握军事、外交方面的最高控制权。元老院本身希望对外征服和战争，因为战争可以摆脱人民的声诉和请求的困扰，可以把人民的注意力引向对外事务上去。战争对罗马人来说也是一件快意的事情，“因为战利品的合理分配是使人们获得利益的一种手段，”不仅征战的将士有分享战利品的机会，即便是留在城里的公民在一定条件下也有享有胜利果实的机会。当然最乐意进行战争的还是执政官，因为“共和国的领袖是年年更换的，他们总想在他们的任职期间成就赫赫的功业以便重新当选，因此他们每时每刻都不放松表现自己的雄心；他们劝说元老院建议人民发动战争，他们每天都向人民指出新的敌人。
……只有在征服了什么地方或是取得了胜利的时候，执政官才能得到凯旋的荣誉，因此他们把战争进行得极其猛烈……”因此，罗马国家就成了一个永远在进行战争的民族，对外战争就成了政府统治的重要原则，也就成了政府权能的核心和政府权能实现的最主要途径与手段。
罗马由一个城邦国家变成一个强大的帝国是靠征服一个个城市和不同的民族形成的，“罗马征服世界的历史是征服和建立大量城市的历史”，但是，当征服完成之后，当整个西方和大部分东方沦于罗马统治之下时，许多独立的城市和小邦便试图从帝国中散伙分离出去。因此，建立和维持一个大国的统一和社会结合就成为罗马统治者（政府）要首先考虑的事情，“帝国力图将统一和联合引进这个离散的社会”，帝国的统治者就渐渐地建立起了庞大的专制管理体制，使凝聚力薄弱的各种成分团结起来，在罗马朝廷与诸城市、小邦和行省之间建立联系通畅的等级森严的官吏网，使政府权能能够顺畅实现。因而，“消弭国家内部矛盾，特别是自由民内部的利益冲突，保证对外战争的胜利和最大限度的‘国家利益’”，就成为罗马从共和国到帝国各个历史时期统治者所面临的相同任务和必须解决的现实问题。罗马统治者被迫逐步调整社会政治关系，不断扩大平民的政治参与，完善国家机构，建立中央集权制度，建立有效的行政管理体系，加强对行省和其他城市的直接控制，以稳定统治基础；估定税收和收税，使税收成为国家的职责；严密控制军队，征集应征的军队，保证军队供给；保护帝国各地间商品和军队的运送，以便进行有效统治、实现罗马的稳定统一等等，这些政治职能是罗马政府权能最重要的组成部分。
