管理体制改革工作情况的调研报告
广东省佛山市纪委
为进一步推进和完善佛山市引入社会中介组织规范农村财务管理体制改革工作，今年5月中旬，市纪委会同市农业局等有关单位组成调研组，对引入社会中介组织规范农村财务管理体制改革落实情况进行调研，广泛听取了各有关方面的意见和建议。
一、基本情况
（一）改革的背景和过程
佛山市推行引入社会中介组织规范农村财务管理体制改革，是2005年初市委全会和市纪委全会作出的重要决策和战略部署。
2005年初，市委常委会在研究讨论全市反腐倡廉败工作时指出，南海发生“806”案件，暴露出了佛山在财务管理、制度和监督等方面存在着漏洞和薄弱环节，各级各单位都要从“806”案件中认真吸取教训，举一反三，结合实际，研究提出切实有效的整改措施和改革办法。其中特别强调对现行农村财务管理体制必须进行改革，要引入“第三方”进行管理，才能从根本上使农村财务管理更加规范，才能够更好地消除因农村财务管理不规范而引发的社会不稳定因素，并明确要求把引入“第三方”管理农村财务工作作为全市反腐败治本抓源头的一项重要工作来抓，决定由市纪委、监察局牵头，会同市农业局、财政局、审计局、民政局等部门认真开展调研，进行试点，总结经验后在全市铺开。
根据市委、市政府的部署和要求，2005年8月，市成立了农村财务管理体制改革工作领导小组。按照“先调研、后试点、再铺开”
的工作思路，各区分别选择一个镇（街）作为试点单位。2006年2月28日，市委、市政府在市、区两级试点单位顺德区龙江镇召开全市引入社会中介组织规范农村财务管理体制改革现场会议，总结交流半年多来的试点工作情况，部署全市铺开引入社会中介组织规范农村财务管理体制改革工作，会上印发《佛山市关于全面引入社会中介组织规范农村财务管理的意见》（佛发〔2006〕5号），标志着我市推行引入社会中介组织规范农村财务管理体制改革工作全面铺开。
（二）改革的主要措施和做法
龙江现场会召开后，各级各有关部门根据市委、市政府的统一部署和要求，迅速行动，精心组织，周密部署，积极稳妥地推进各项改革工作。
1.切实加强组织领导，层层落实责任制。
各区、镇（街）党委、政府将全面引入社会中介组织规范农村财务管理体制改革工作列入重要议事日程，相应成立了工作领导小组。部分镇（街）还采用由镇（街）领导班子和有关部门负责人对所挂钩的村（居）包干负责的办法，将改革工作具体分工落实到部门、个人，为全面推进改革提供了强有力的组织保证。
2.广泛深入宣传发动，营造改革氛围。
为把各级领导干部和群众的思想认识尽快统一到市委、市政府的决策上来，各级党委、政府和有关部门一方面通过媒体、宣传栏、印发宣传资料和拉挂横幅等形式，传达市委、市政府精神，宣传有关政策；另一方面通过召开动员会、座谈会和开展“面对面”谈心等多种形式，耐心做好思想引导教育工作，逐步消除改革的思想障碍和阻力。不少镇（街）由当地政府干部和驻村干部组成工作队，深入各村开展宣传发动工作。尤其是对群众思想疑虑较重、有抵触情绪的地方，各镇（街）工作人员三番五次地深入到群众中，不厌其烦地做好政策解释和说服引导工作，消除群众思想疑虑。由于思想工作和宣传工作做得深、抓得透，使广大农村基层干部和群众对此项改革从一无所知到逐步认识，从不理解到逐步取得共识，从不支持到积极拥护，为改革工作顺利铺开营造了良好的社会氛围。
3.认真抓好组织实施，稳步推进改革。
各级党委、政府坚持“政府引导、尊重民意、依法委托、稳步推进、加强监督”的原则，明确目标，确定思路，周密稳妥地抓好组织实施。一是研究制定改革实施方案。各区以镇（街）为单位，结合实际，在深入调查研究和广泛征求各方意见的基础上，认真制定改革实施方案和招投标书、委托合同书等配套政策文件。二是民主决策，依法表决。各区在推进改革过程中，坚持民主决策和依法依规委托代理的原则，将改革实施方案提交村民（股东）代表大会投票表决通过，依法实施。三是依法引入社会中介组织。各区以镇（街）为单位，原则上每镇（街）只引入一个中介组织，或委托区、镇（街）政府采购中心，或重新组建招投标工作领导小组，按招投标程序向社会公开招投标，择优聘用中介组织。据统计，全市报名参加竞标的社会中介组织155家次，经过竞标最后中标聘用23家。四是依法委托。首先由镇（街）政府与中介组织签订服务承诺约定书，由村、组集体与中介组织签订委托合同书，明确各方的权利、义务和责任，确保做到委托程序合法，手续完备。五是认真做好账务移交工作。
4.建立健全配套政策，确保制度衔接。
为确保引入中介组织代管后的农村财务管理新体制新机制稳定、安全、顺利运行，各地结合实际，建立健全了一系列配套政策制度。一是制定或修改完善财务审批、印鉴管理、档案管理、财务公开、备用金等财务管理制度和工作制度。二是制定对中介组织的监督管理办法。顺德、三水、禅城等区的不少镇（街）都建立了对中介组织的审计、评议、通报、责任追究等制度，多层次、全方位加强对中介组织的监督管理。
一些镇（街）为调动中介组织积极性，制定了对中介组织奖励的相关办法，如三水区芦苞镇规定，在合同期内按时按质按量履行委托代理合同的中介组织，则可获得镇政府奖励；南海狮山镇也制订了《狮山镇中介组织驻村会计年终考核奖励制度》。
三是制定农村票据统一管理办法。如何处理农村集体经济难以回避的“白头单”入账问题，是引入中介代管农村财务后遇到的政策难题。为引导农村报销票据入账管理逐步走向合理化、法制化、规范化，顺德、南海等区，以区或镇（街）为单位统一印制农村集体支出凭证样式，并建立了相应的票据领取、使用制度，对“白头单”的入账范围、审批程序作了详细规定。如南海区的区委农村工作部今年初以南农部〔2007〕1号文件下发了一套统一的专用凭证账表，包括统一的支出汇总单、银行取款单，银行划拨单、工资表、补贴发放表，还设置了统一的票据登记簿、民主理财会议记录簿等相关格式，要求各村组按规范格式使用统一账表，使农村会计核算工作得到了进一步规范。四是建立健全财务公开制度，按照《关于进一步健全和完善村务公开和民主管理制度的决定》（佛发〔2006〕19号）的要求，结合改革新机制的特点，进一步规范财务公开的报表格式和工作流程。
5.切实加强指导协调，确保各项工作顺利对接。
为确保改革的有序推进，各级改革工作领导小组经常深入基层，加强调查研究，总结推广先进典型经验，发现问题，及时研究解决。针对部分中介组织财务人员对农村财务管理制度还不熟悉的新情况，各地认真抓好了培训工作，对中介组织财务人员、村（居）报账员、理财小组或监事会成员等进行专业知识培训。同时，加强与中介组织的协调沟通，使中介组织尽快熟悉新业务。如顺德容桂街道，专门邀请了华南农业大学教授对中介组织财务人员进行为期两天的财务知识培训，并将关于农村集体经济组织各项管理制度汇编成册，及时发放到各村和中介组织财务人员手上，方便学习，提高业务操作水平。
（三）改革工作进度和基本内容
在各级党委、政府和有关部门的共同努力下，佛山市推行引入社会中介组织规范农村财务管理体制改革工作进展顺利。截至今年6月底，全市31个镇（街）已全面完成引入中介组织的招投标工作，共引入社会中介组织23家，其中会计师事务所18家，税务师事务所2家，财务公司2家，清算公司1家；全市586个村（居）、3839个小组共5757盘账中，已通过村民（股东）民主表决并完成账套移交的有586个村（居）、2998个组共5201盘账，分别占总数的100％、78．1％和90．3％。全市引入中介组织的代理费用为2085万元／年，由区、镇（街）两级财政共同分担。
各区引入社会中介组织代理农村财务的具体做法各有差异，一般是在不改变农村集体资产所有权的前提下，将农村集体的财务会计账目、收支、资料档案、信息等财务核算业务，委托给通过社会公开招标确定的社会中介组织管理，一些镇（街）还同时赋予了中介组织协调、监督和指导村集体经济合同管理、资产管理等经营活动等职能。引入中介组织后，各村（居）撤销会计人员，只设报账员和出纳员。村集体的收支账单在经出纳、村集体负责人和民主理财监督小组（或监事会）审核签字后，由报账员定期交给中介组织，中介组织按照有关法律法规和规定对账单进行审核把关，只有审核通过的才可以记入会计账。每月初，由中介组织按照各级政府关于财务公开的文件规定，向村集体提供上月的财务数据，由村集体向群众公开。
从运作方式、内容来看，具体可以分为三种类型：一是中介组织直接参与资金监管。主要是三水、南海、顺德三个区，中介组织除了代管会计核算业务外，对村集体的资金管理情况也具有审核监督职能，村集体的银行账目和票据只有加盖中介组织印鉴后才能正常支出；二是会计核算全面委托，村集体全权负责出纳账。主要是禅城区，村设有出纳员专门负责资金管理工作，银行账户的支出无需加盖中介组织印鉴；三是会计核算全面委托给中介，出纳业务保留在镇会计核算中心。目前实行这种做法的只有高明区。
从引入中介组织管理模式来看，分为两种类型：一是“分片驻点”。主要是顺德、三水和高明区的做法，各镇（街）结合实际，分片布置中介组织的办公点。据统计，三个区共布点47个，平均每个镇（街）布点2．5个。二是“驻点到村”。主要是禅城、南海区的做法，中介组织将财务人员派驻到各村（居）。
二、主要效果
全市推进引入社会中介组织规范农村财务管理体制改革工作，从试点到全面铺开，经过近两年的实践，初步构建起具有佛山特点的农村财务管理新体制新机制，从根本上避免了改革前存在的政府职责不清晰、财务队伍素质偏低、公开不到位等问题，为规范农村财经秩序、促进农村反腐倡廉、维护农村和谐稳定提供了坚实的制度保障，基本达到了预期目的，不仅得到了广大干部群众普遍认可和支持，也受到了中纪委、省委、省政府领导的高度重视和充分肯定，中纪委原副书记、监察部原部长李至伦同志去年5月15日在粤纪报〔2006〕21号文件上作出批示：“阅后很受启发，一是方向正确；二是抓住了关键；三是较好地处理和发挥了基层党委政府、中介组织、村民及村级组织等几方面的定位和作用。望当地继续总结、完善。”新华社、人民日报等报刊相继进行了报道。今年6月，这项改革被全国村务公开协调小组评为“全国村务公开民主管理制度创新提名奖”。
（一）责权更清晰，为建设有佛山特点的社会主义新村镇提供了新的组织载体
引入社会中介组织后，政府、集体、农民和中介组织各就各位，各负其责，相互制衡，有效地实现了农村集体资产和财务监管中“权、责、利”的有机结合；政府摆脱了既是“运动员”又是“裁判员”的双重角色，从矛盾中解脱了出来，有效实现角色转换，可以聚精会神搞建设，一心一意谋发展，有利于全面推进有佛山特点的社会主义新村镇建设，加快实现“经济繁荣、生活富裕、社会文明、社区整洁、管理科学”的目标。
