二、加强党内法规制度建设应当遵循的原则和主要内容党内法规与国家法律，都是执政党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验的具体体现，从根本上反映了广大人民的根本利益，是党的主张和人民意愿的统一，这就决定了党内法规和国家法律在根本上的一致性。但党内法规和国家法律在性质、目的、调整的社会关系、调整的行为主体和调整的手段等方面都有很大的不同。在构建党内法规制度体系过程中，要努力使之和国家法律法规相适应、相协调。构建党内法规制度体系要按照依法治国的总体要求、基本原则和基本方法，紧紧围绕中心、服务大局，突出工作重点，加强组织协调，完善工作制度，努力实现党的建设和活动法制化、制度化、规范化。应当遵循以下原则：
1.坚持党内法规不得与宪法和法律相抵触
宪法和法律是人民群众意志的体现，也是党的主张的体现。
中国共产党作为执政党，领导人民制定宪法和法律，又自觉地在宪法和法律范围内活动，切实维护宪法和法律的权威，既是实现人民群众根本利益的必然要求，也是贯彻党的路线方针政策的重要保证。在法律面前，共产党同其他民主党派、团体、组织一样，都必须在宪法和法律范围内活动。中国共产党在国家政权中居于领导地位，党依法执政的水平直接影响着国家权力能否严格依法运作。
在这个意义上，实行依法治国，首先是共产党依法执政，只有坚持党依法执政，才能保证行政机关依法行政，司法机关公正司法。因此，开展党内立法工作，必须严格执行《制定程序》关于党内法规“不得与国家法律相抵触”的规定，把党内法规不得与国家法律相抵触作为党内立法工作的首要要求，切实做到：宪法和法律确立的指导思想和基本原则，党内法规必须坚持和遵循；宪法和法律规定的基本政治制度、经济制度和社会制度，党内法规必须贯彻和维护；宪法和法律赋予公民的基本权利和自由，党内法规不得限制和剥夺；宪法和法律设定的公民的基本义务和责任，党内法规不得变通和豁免，坚决维护国家法律的权威性、严肃性，保证党内法规的合宪性、合法性，保证党内法规在法治的轨道上严密规范党组织活动和党员行为。
2.坚持党内立法活动与国家立法活动不脱节
党内法规与国家法律属于两种不同性质、不同范畴、不同渊源和不同运作方式的规范制度体系。党内法规，究其实质，并非国家法律意义上的法，而是党制定的规章制度，体现的是党的意志而非国家意志，其效力仅及于党组织和党员，表现为对党组织活动和党员行为的纪律约束力，而不具备国家法律所具有的对全体公民、法人和其他组织的普遍的法律约束力。但是，党的执政地位又决定了党内法规毕竟不同于一般意义上的规章制度。党内法规通过体现党的方针政策、调整党的执政活动、规范党员干部从政行为、确定党员行为规范，在国家社会和政治生活中发挥着巨大的规范和导向作用，对国家法律的创制和实施产生着深刻的影响，这就要求党内立法活动与国家立法活动必须紧密配合、互相衔接。同时，党要加强立法工作的领导。立法作为法治的首要环节，是实现有法可依的根本途径。加强对立法工作的领导，将党的路线方针政策通过立法程序上升为国家意志，使之成为全社会共同遵循的行为准则，并且最终依靠国家强制力保证实施。只有坚持党对立法工作的领导，才能实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。党要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，必须通过对立法工作的领导，将党的路线和主张上升为具有普遍约束力的法律，保证党在国家政权中的领导核心地位。这是依法执政的重要环节。
3.进一步加强党内法规的备案审查和清理工作
党内法规的备案审查和法规清理工作，是维护国家法制统一、保证党内法规制度体系协调的重要措施。与党内法规不同，由于国家法律法规直接涉及公民、法人和其他组织的权益，行政管理相对人通过提出行政复议、司法机关通过司法审查，国家法律法规中漏洞和缺陷往往容易被发现。而党内法规不存在规范对象提出复议和进行司法审查的机制，因而，其备案审查和法规清理工作对于保证党内立法的合法性与和谐性，显得尤其重要。要加强对新出台党内法规的备案审查和对现有党内法规的清理和修订工作，切实加强备案审查和法规清理工作，切实维护党内法规制度体系的完整、协调和统一，维护党内法规制度与国家法律体系的完整、协调和统一。
加强党内法规制度建设，是一个系统工程，需要从党员的政治、思想、工作、学习、作风和纪律方面的行为准则以及党组织建设等方面入手、全面考虑。着重要从以下五个方面入手：
一是坚持民主集中制，健全民主集中制的各项具体制度。民主集中制，是党的根本组织制度，是党内生活必须遵循的基本准则。要健全民主集中制的各项具体制度，包括建立党的代表大会代表提案制度；积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制；扩大在市、县实行党代会常任制的试点；逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围等。
二是进一步强化制约监督，狠抓《中国共产党党内监督条例（试行）》的各项配套措施的落实。要从党内监督的实际出发，紧密结合当前改革发展稳定的形势，结合党内民主和法制建设的现状，分清轻重缓急难易，具备条件、效果明显的要加大工作力度；程序不到位的要完善程序；一时看不准要加强调查研究、开展试点，待取得经验后再全面展开；条件一时不具备的要等待时机，坚持不懈地狠抓《党内监督条例》的贯彻落实，深入推进党内监督工作。要突出重点，整体推进。结合实际，每年确定几项监督制度，进行重点突破，积小胜为大胜。以点带面，整体推进党内监督工作。同时，正确处理好眼前与长远的关系，既抓紧解决当前党内监督中存在的突出矛盾和问题，又着眼于建立健全党内监督的长效机制。
要延伸深化，健全体系。对《党内监督条例》中涉及的，但还比较原则的相关制度，延伸深化，制定进一步的程序性规定，增强党内监督的针对性、操作性和实效性。
三是进一步发展党内民主，制定《中国共产党党员权利保障条例》的配套规定。党内民主是党的生命，是保持党的生机和活力的关键。保障党员权利是发展党内民主的基础。要制定《党员权利保障条例》的配套规定，把督促党员履行义务与保障党员权利统一起来。积极拓展党员参与党内事务的渠道，保障党员行使党章赋予的各项权利，严肃查处侵犯党员权利、压制党内民主的行为。要建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度；制定和实施落实党内民主的具体措施，推行党务公开制度，改革和完善党内选举办法，健全党内议事和决策程序，推动党内生活制度化、规范化。
四是进一步加强党的纪律建设，抓紧制定《中国共产党纪律处分条例》的配套规定。党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。要抓紧制定《中国共产党纪律处分条例》的配套规定，如关于违纪行为名称的确定，关于违纪时效方面的规定，关于“总则”有关条款的解释以及关于违纪数额、数量等方面的规定等。
五是加强和改进党的基层组织建设，使党的基层组织真正成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者、实践者。要加大在新经济组织、新社会组织中建立党组织的工作力度，探索党组织和党员发挥作用的方法和途径；探索党员教育管理工作的新机制，加强流动党员管理，促进广大党员发挥先锋模范作用。
三、充分发挥党内法规制度在依法执政中的重要作用
加强党内法规制度建设，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实党的十六大、十六届三中、十六届四中、十六届五中全会精神，坚持科学发展观，紧紧围绕依法治国的各项要求，坚持立党为公、执政为民，坚持党要管党、从严治党的方针，加强党的执政能力建设，构建适应社会主义市场经济要求的党内法规制度体系，提高党的建设和运行机制的科学化、规范化和法制化水平，为发展党内民主、加强党内监督、保持党的先进性提供重要制度保证。充分发挥党内法规制度体系在依法治国、依法执政中的重要作用，着重要把握以下几个方面的要求：
1.与依法治国、依法执政的总体规划和党的建设的总体部署相适应
要将加强党内法规制度建设置于依法治国和依法执政的总体规划和党的建设总体部署之中，与国家相关的法律法规制度衔接配套，使之更好地推进政府工作的法制化、制度化和规范化，保证依法行政和廉洁勤政；将党的建设的工作方针、政策措施以及实践经验规范化、制度化，使之更好地改进和加强党的建设，推进各项工作的开展。要进一步加强党内法规制度建设，严格遵守党章和其他党内法规，增强党内法规制度的约束力，推进党的建设和党内生活制度化、规范化和程序化。
2.突出重点、整体推进
围绕依法治国和党的建设的中心任务，选择那些最重要、最急需解决并且制定规范的条件已基本成熟的问题建章立制，是应当充分把握的工作方法之一。只有抓住这些问题建章立制，才能抓住重点，才能充分体现为党的建设与经济建设服务的职能，才能整体推进党内法规制度和依法治国进程。要科学配置权力结构，改革和完善监督机制，规范和完善各种组织相互制约的制度，使权力运行置于严密的监督之下，切实做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，保证把人民赋予的权力切实用来为人民服务。强化党内监督，构建惩防体系，严格执行《浙江省内监督十项制度实施办法（试行）》，坚持和完善集体领导分工负责、民主生活会、述职述廉、信访处理、谈话诫勉、巡视、重大事项报告、询问和质询、罢免或撤换要求处理等制度，发挥党员和党组织的监督作用，发挥纪委作为党内监督专门机关的作用。综合运用党内监督、国家专门机关监督、政协监督、舆论监督、群众监督等多种形式，努力形成监督的合力。
3.坚持从实际出发
一切从实际出发，是我们党“实事求是”思想路线的重要内容，是各级党政机关各项工作的基本原则，也是党内法规制度建设工作的现实要求。当前，随着国民经济的迅猛发展，我国社会的经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，体制、机制等方面的新情况不断出现，党的建设也不断出现新的问题，这就要求我们必须从本地实际出发，按照党和国家政策规定精神，制定法规制度和行为规范，及时解决依法治国和党的建设中面临的突出问题。
4.继承与创新相结合
我们正处在由计划经济向社会主义市场经济过渡时期，新旧体制的转换需要一个相当长的过程，依法治国和党的建设不断遇到新情况、新问题。我们必须坚持与时俱进，在实践中探索，在探索中创新，在创新中完善。对凡经实践证明正确的东西，要尽快制定相关规章制度，巩固和发展改革创新成果；对于那些改革的目标、方向已经明确，但还需要进一步的实践和总结经验的事项，可以原则提出一些纪律要求，待时机成熟后再制定相关政策规定，进行补充修改完善。
5.坚持衔接配套原则
依法治国和依法执政是一个有机整体，上下衔接、左右协调、科学统一是依法治国和依法执政的内在要求。党内法规制度建设，是依法治国、依法执政的重要组成部分。在推进党内法规制度建设过程中，应当充分考虑党内法规制度与国家法律体系之间及各项党内法规制度之间的衔接、协调和配套，努力避免相互之间的碰撞和遗漏，最大限度的提高规章制度的整体功能。
（作者单位：浙江省纪委法规室）
