敏感的国内政治问题———克什米尔问题不仅是印巴关系的核心问题，也是印巴两国的国内政治大问题。1999年卡吉尔冲突发生后，时任印度总理的瓦杰帕伊因在军事和外交上得分而在印度重掌政权。相反，巴前总理谢里夫却在巴基斯坦军事政变中垮台。两国领导人都面临国内的重大压力，都不敢在克什米尔问题上首先让步，背上出卖民族利益的罪名，相反往往要通过在克什米尔问题上的强硬立场来维护其执政地位。
美国南亚问题专家斯蒂芬·科恩认为，克什米尔既是印巴困境的原因，也是印巴难题的结果。就像其他“成对少数的冲突”（paired‐minority conflict）③一样，很难说哪里是国内政治的结束和对外政策的开始之处。因为有两个克什米尔，一个是有形的领土，另一个存在于两国政治家、战略家、士兵和思想家的头脑中。如果说印巴在前者存在领土、水资源和人民的争端，那么在后者就是认同、想象和历史的冲突。④
克什米尔争端是有关正义和人民的冲突。巴基斯坦长期以来认为，克什米尔问题源于印度拒绝给克什米尔人民以公正，不接受巴基斯坦的合法性。因此，只要印度实行一项公正的政策，克什米尔问题就可以找到一个和平解决的方法。⑤对巴基斯坦来说，克什米尔是1947年分治未竟之事，巴基斯坦自称为次大陆受压迫和威胁的穆斯林少数民族的家乡，认为很难把一个穆斯林占多数的地区交给一个印度人占多数的国家。而印度则认为，巴基斯坦是一个按宗教界定和运作的国家，不愿意接受一个世俗印度的事实。作为一个名义上的世俗国家，印度发现很难把一个穆斯林占多数的地区交还给一个穆斯林邻国，就因为它是穆斯林。只有当巴基斯坦改变对世俗主义的看法，克什米尔问题才能得到解决。⑥
1998年印巴核试验后，两国成为事实上的核武器国家。2001年的“9·11”事件以及随后美国在阿富汗开展的反恐行动，使印巴围绕克什米尔问题的争端增添了新的不稳定因素。
南亚核扩散使克什米尔争端更趋危险。为了在战略上抵消印度常规力量上的优势，巴基斯坦明确表示不放弃首先使用核武器，这表明巴基斯坦在不能有效抵抗印度常规力量进攻时，有可能选择核武器。而印度面对双方核威慑状态下的恐怖平衡，同时为了防止巴对印控克什米尔的渗透，不断更新常规武器，以保持其常规力量上的绝对优势。
另一方面，全球反恐使克什米尔问题更趋复杂化。“9·11”事件后，印度试图把恐怖主义与巴基斯坦挂钩。2001年12月13日印度议会大厦遭恐怖袭击，印度指责巴基斯坦境内的两个穆斯林武装组织参与了这次恐怖行动，印巴冲突再次升级。巴基斯坦一方面积极配合美国在阿富汗的反恐军事行动，表示反对任何组织打着克什米尔的旗号从事恐怖行动，反对任何巴基斯坦人在国内外从事恐怖活动，为此还决定取缔国内的5个极端宗教组织，这就为巴基斯坦在政治和外交上赢得了国际社会的支持；另一方面，穆沙拉夫表示巴将继续在道义上、政治上、外交上支持克什米尔人民争取独立和自由的斗争。
克什米尔问题集中了各种冲突的因素：领土之争、种族分歧、宗教对立、政治对抗、核对峙。克什米尔地区又存在当今世界的三大威胁：民族分离主义、宗教极端主义和恐怖主义。为此，国际社会已提出许多解决方案，包括沿实际控制线进行分治、在印控和巴控克什米尔之间建立“软边界”、在克什米尔分区进行公民投票、联合国托管、两国共治、减少穆斯林人口而增加印度人、或者什么也不做。⑦克什米尔问题的解决，克什米尔地区的和平，不仅需要印巴两国领导的政治智慧、坦荡胸怀和战略眼光，更需要国际社会的持续关注和协调。
第二节卡吉尔冲突
一、卡吉尔冲突的发生
卡吉尔（Kargil）位于喜马拉雅山南麓。通常，印度和巴基斯坦的部队都会在严寒的冬天从前沿阵地撤回，在第二年的春天返回。1999年5月，700多名得到巴基斯坦支持的士兵占领了卡吉尔附近实控线印度一方，沿着80公里山脊可俯瞰主要物资供应线的防御阵地。印度声称，这些入侵者实际上多数是巴基斯坦军人，而巴基斯坦坚持认为是克什米尔穆斯林战士。强硬的印度人民党政府认为巴基斯坦的行动是对拉哈尔精神的背叛，决定收复失地。1999年5月底至6月初，双方在海拔17000米的卡吉尔山上150公里沿线展开激烈的战斗。印度还出动空军实施轰炸，“这是自1971年以来印度首次使用空中力量支持在克什米尔地区的军事行动”。⑧据后来美国的报纸报道，当时有迹象表明巴基斯坦的军队已在与印度交界的地区部署核导弹。⑨
美国最为担心的是这一常规冲突有可能升级为核冲突。克林顿政府认为，这样一起大规模、装备良好的进攻的策划和实施，不可能没有巴基斯坦政府的支持。因此，美国的立场是：“巴基斯坦应首先立即将其部队撤回到实控线后面”。⑩起初由助理国务卿卡尔·因德弗思和副国务卿皮克林（Thomas Pickering）把这一立场私下转告给巴基斯坦和印度驻华盛顿大使，随后国务卿奥尔布赖特（Madeleine Albright）致电巴外长阿齐兹（Sartaz Aziz）。美国中央司令部总司令安东尼·兹尼（Anthony Zinni）访问巴基斯坦时直接要求穆沙拉夫撤出其军队，但都没有奏效。[11]此后，美国总统南亚事务高级顾问里德尔在约见外国记者时公开表示美国要求巴基斯坦尊重实际控制线。克林顿则打电话和写信给两国领导人要求巴基斯坦撤退，要求印度保持克制。
克林顿还通过电话告诉印度总理瓦杰帕伊，美国“不会支持巴基斯坦的侵略，不会奖赏违反实控线的行动，坚持我们对拉哈尔进程的承诺，即印度和巴基斯坦之间的直接对话是解决克什米尔的唯一途径，而不是第三方的干涉”。[12]
这一讲话不仅向印度表示美国在卡吉尔问题上明确站在印度一边，而且再次阐明了美国在克什米尔问题上的新政策，即不支持克什米尔问题国际化，由印巴双方通过对话解决，《西姆拉协议》是解决克什米尔争端的最好方式。这明显有利于印度一方。
这一明显倾向于印度的立场和政策表明美国的南亚政策出现重要转变，即向印度倾斜。尽管1998年核试后，美国同时对印度和巴基斯坦实施制裁，但那是因为“政策服从法律”，并且美国对巴“提供从国宴到数十亿美元的新援助”，巴基斯坦仍未能听从劝告，而以6次核试回应印度5次核试表示失望。因此，当6月下旬谢里夫要求美国介入以阻止印度进攻时，美国的立场依然是：问题的解决首先需要巴基斯坦从实控线撤退，否则什么都没有用。
1999年7月4日，克林顿与谢里夫在华盛顿讨论卡吉尔形势，参加会谈的美方官员有总统国家安全事务助理伯杰（Samuel R.Berger）、总统南亚安全事务助理里德尔、副国务卿塔尔博特、负责南亚事务的助理国务卿因德弗思。由于卡吉尔冲突不断升级，从而有引发全面战争甚至核战争的危险和迹象，谢里夫面临严峻的选择，同意撤退或扩大冲突。对美国来说，这又是对其南亚政策的一次重大考验。1998年，美国未能劝服谢里夫放弃核试验，但这次，美国成功地劝说谢里夫同意撤退。在双方发表的联合声明中，巴基斯坦总理同意“采取具体行动恢复实际控制线，与《西姆拉协议》保持一致”，双方还同意“自2月份拉哈尔开始的对话为解决印巴之间包括克什米尔在内的所有问题提供了最好的场合”，[13]此后，双方的军事指挥官讨论了双方军队的非接触和渗透者撤退的问题，到7月18日这一过程基本完成。但诚如一位正在华盛顿做访问学者的巴基斯坦前军官所说，“冲突是不会不停止的，但对立是不会结束的”。[14]
曾在1997—2001年间担任克林顿总统特别助理和南亚事务高级顾问及国家安全委员会近东和南亚事务高级主任的里德尔在事后的一份报告中这样写道：“1999年7月4日也许是美国外交史上最不寻常的7月4日，当然是最重要的历史时刻之一。克林顿总统参与了对任何行政当局来说都是最敏感和高风险的外交行动，成功地促使巴基斯坦总理纳瓦兹·谢里夫撤回与印度发生冲突的得到巴基斯坦支持的士兵，这一冲突有可能升级为两个世界上最新的核国家之间的核战争。这一事态促成印度和美国这两个世界上最大的民主国家走向基本和解之路，但也形成损害了巴基斯坦民主的一系列军事政变的又一次情景。”[15]
二、卡吉尔冲突后的印巴关系
克什米尔问题不仅是印巴关系的核心问题，也是印巴两国的国内政治大问题。在巴基斯坦，谢里夫关于主动和单方面撤退的决定在军队中引起极大的不满，并成为一场不流血的军事政变的动因。卡吉尔冲突中的失败是导致巴基斯坦军事政变的一个最重要原因，而直接导火线是因为总理谢里夫解除了当时正在斯里兰卡访问的陆军参谋长穆沙拉夫的职务；同时，谢里夫政府执政过程中出现的问题也是一个重要原因。军事政变的直接结果是穆沙拉夫取代谢里夫上台执政。
卡吉尔冲突后，印巴之间一直处于高度紧张状态。1999年8月，巴基斯坦谴责印度在巴领空击落一架海军飞机。同年12月，印度指责劫持印度航空公司一架在加得满都和新德里航线上的飞机事件得到巴基斯坦的支持。整个2000年，双方在边界地区冲突不断。印度谴责巴基斯坦派遣武装分子进入克什米尔地区袭击印度哨所和平民。巴基斯坦则指责印度士兵越境搜捕。据印度政府公布的材料，从1999年到2000年，在查谟和克什米尔地区，有5000多名军人、安全部队和平民被杀。直到2000年底，局势才得到一定缓和，印度宣布单方面停火，巴基斯坦也宣布一部分部队从实控线撤退。2001年7月，印度总理瓦杰帕伊和巴基斯坦总统穆沙拉夫在印度的阿格拉（Agra）进行会谈，但双方没有发表联合声明，因为印方拒绝接受克什米尔作为未来谈判的中心的建议，而巴方拒绝讨论任何“跨境恐怖主义”的问题。
“9·11”事件对印巴在克什米尔问题上的争端也产生了极大的影响。美国认为，与基地组织有关的两个武装组织：“拉什卡民兵组织”（Lashkar‐e‐Taiba，LET）和“穆罕默德圣战组织”（Jaish‐e‐Muhammed，JEM）在克什米尔发动袭击以进一步挑拨印巴之间的分歧，并使巴基斯坦从支持美国反恐战争中转移军事注意力。2001年12月13日，据说来自这两个组织的武装分子袭击了印度议会大厦。于是，美国向巴基斯坦施加压力，巴总统穆沙拉夫于2002年1月12日答应打击伊斯兰极端主义分子；而印度在边界集结了大量军队向巴基斯坦施加压力。
在克什米尔问题上，巴基斯坦面临国内外的双重压力。伊斯兰强硬派反对政府与印度妥协，对穆沙拉夫在克什米尔和阿富汗放弃“吉哈德战略”（Jihadistrategy）非常不满。美国要求巴基斯坦阻止克什米尔武装分子的越境渗透。国际社会也对巴基斯坦不肯承诺“不首先使用核武器政策”表示不满。
而在印度看来，克什米尔是其世俗社会不可分割的一部分，失去克什米尔意味着印度作为一个多种族、多宗教的实体不能有效地运作，并且担心一旦一个种族团体脱离印度，其他种族团体也会跟着分离。印度国内一些学者和战略家开始讨论在克什米尔进行先发制人的有限战争（limited war）的可能性，即在不与巴基斯坦发生大规模冲突的情况下，摧毁巴控克什米尔地区的武装分子训练营地。针对武装分子的越境渗透（cross‐border infiltration），印度曾提出与巴基斯坦一起在实控线进行联合巡逻，巴基斯坦担心这会使实控线变为事实上的国际边界（international boundary），因此提出由国际部队来监视实控线，而这又使印度担心克什米尔问题会因此而国际化（internationalization）。
三、美巴关系的变化
卡吉尔冲突是印度和巴基斯坦公开宣布拥有核武器一年后发生的最严重的冲突，因而也是自1962年古巴导弹危机以来最有可能发生核战争的一次冲突，对美国来说也是一次重大而困难的考验。卡吉尔冲突表明次大陆的核武化事实上并未减少战争的可能性，美国国内少数学者认为的南亚核威慑能有效阻止常规战争的观点不攻自破。
美国有学者认为，克林顿行政当局不愿意在卡吉尔冲突中起调停作用，一是因为即使冷战结束后，南亚在美国外交中也远非优先议题；二是美国在该地区没有生死攸关的利益。[16]当然，这种解释并不充分。
事实上，美国在卡吉尔冲突中明显站在印度一方，指责巴基斯坦，要求巴基斯坦部队“迅速、彻底、完全和无条件地撤退”，以此作为解决卡吉尔冲突的前提。
