针对南亚核扩散的现实，美国国内对不扩散政策进行了深刻反思。美国参议院对外关系委员会主席拜登在印巴核试后一个多月在卡内基国际和平基金会的一次演讲中就指出，美国对南亚的不扩散政策存在的缺点：一是没有认识和考虑印度和巴基斯坦自冷战结束后的基本的不安全感；二是商业和制裁是矛盾的，一方面用制裁惩罚其扩散行为，同时又利用其市场开放促进商业关系。因此，这种不扩散政策不适合南亚的特殊情况。[56]有的学者分析，美国的不扩散政策在南亚的失败主要有三个原因：一是谈判存在的障碍；二是政策缺少变化；三是国会和行政部门对南亚不扩散政策的方法不协调。[57]
针对南亚核扩散的现实，有学者认为，美国在南亚不扩散问题上有了新的目标：一是避免大规模杀伤性武器落入恐怖主义分子或组织手里；二是避免南亚的核对抗；三是减轻南亚发展导弹和核力量对外部国家的消极影响。[58]有的学者提出可以让印度成为国际不扩散机制的“管理者”之一，而不仅仅是简单地对它进行控制。[59]还有学者主张拥有核武器的国家应建立一种非正式的论坛和机制，讨论不扩散问题。美国南亚安全问题专家斯蒂芬·科恩认为，核试后南亚地区出现的一系列问题要求美国实行一项新的战略，即从仅仅避免南亚核扩散转变为限制印巴进一步扩散大规模杀伤性武器和处理因发展导弹系统而出现的问题。
这一战略既需要美国已实行的制裁，也需要激励：一是两国的核国家地位，印巴两国都不可能成为《不扩散核武器条约》所界定的“核武器国家”，但两国都不应被排斥在削减核武器的谈判之外，即印巴两国都应与各种国际性的核和导弹控制机制发生联系；二是继续向这两个缺少能源的国家提供民用核技术，这有利于把印巴两国拉到国际不扩散机制中来；三是美国与这两个国家继续保持积极和良好关系的前景也有助于它们加入全球不扩散进程。[60]
二、美国的南亚不扩散政策的动向
“9·11”事件使美国在不扩散问题上有了新的认识，并采取新的战略。从美国《国家安全战略》（2002年9月）和《打击大规模杀伤性武器扩散的国家战略》（2002年12月）两份报告来看，布什政府的基本结论是：大规模杀伤性武器的威胁是美国最高重点；这种威胁不同于冷战时期并且威胁更大；少数不遵守国际规则的国家正在寻求获得大规模杀伤性武器；这些国家与核武器和恐怖主义的结合是不扩散最严重的威胁。[61]为了对付这样的威胁，美国提出了“先发制人”的战略，并在伊拉克首先实施。2004年2月，布什政府又提出一系列反对大规模杀伤性武器扩散的倡议。
2004年6月，卡内基国际和平基金会针对全球不扩散出现的新形势，公布了一个报告（初稿），提出了一项名为“普遍遵守”（universal compliance）的核安全新战略。该报告认为，1998年的印巴核试验、2001年的“9·11”事件和2003年暴露的核扩散网严重破坏了全球不扩散机制。而利比亚同意放弃其核生化武器的能力、伊朗接受国际原子能机构的核查、美国用武力消除伊拉克可能造成的大规模杀伤性武器的威胁、10多个国家加入《防扩散安全倡议》（Proliferation Security Initiative），也使人们看到全球不扩散前景中积极的一面。报告指出了布什政府的不扩散政策存在的不足，如把过多的精力放在要求别国加入不扩散条约而不是如何有效地实施这些条约、缺乏防止扩散的集体政治意愿、把不扩散放在与一些关键国家的经济和战略关系（如印度和巴基斯坦）等。报告因此提出美国不扩散政策的战略目标是“普遍遵守”，即有效地执行核不扩散机制的规范和条款。这一战略的核心是加强国际社会五方面的责任：避免出现新的核武器国家；保证所有核材料的安全；防止核武器所需的技术、材料和知识的非法转移；降低核武器的政治和军事作用；承诺冲突的解决。
报告还认为，这一战略的重点应放在三个国家：印度、巴基斯坦和以色列，因为这三个国家至今没有加入国际不扩散机制。根据这一战略，美国不再要求它们放弃核武器或要求它们以非核国家加入《不扩散核武器条约》。美国应实行一项外交行动以促使这些国家政治上承诺五个核大国已经接受的不扩散责任。报告提出，南亚地区的不扩散主要有两大威胁：一是印巴之间的潜在军事冲突有可能升级为使用核武器；二是巴基斯坦可能向外转移核武器、材料和知识（nuclear weapons，material and know‐how）。为此，报告向布什政府提出了以下一些政策建议：第一，帮助印度和巴基斯坦确保核武器、材料和知识的安全，避免落入恐怖主义分子手中；第二，执行减少核危险（nuclear risk reduction）的措施；第三，鼓励印度和巴基斯坦加入全球停止生产裂变材料的进程；第四，鼓励印度和巴基斯坦解决克什米尔问题；第五，支持巴基斯坦的政治改革；第六，促进南亚稳定的常规武器平衡；第七，拒绝印度提出的取消或修改不扩散禁令的要求，不与印度进行核技术贸易。[62]
问题是，这种功能主义色彩的战略与以地区主义为特征的布什政府对外战略有很大的差距。以上述第七条政策建议为例，为了发展与印度的战略伙伴关系，美国已同意向印度提供民用核技术。
小结
1998年5月，印度和巴基斯坦先后进行核试验，成为事实上的核国家。此后，双方不断试验和发展短、中程导弹，南亚地区陷入核对抗的危险境地。
克林顿第一任期，对外战略的目标是：经济—安全—民主。克林顿第二任期，把安全目标放到了第一位。而大规模杀伤性武器的扩散被认为是对美国国家安全的最大威胁。美国一直向印巴施加各种压力，要求其加入国际不扩散体制，并采取“胡萝卜加大棒”的政策，一方面对印巴发展核项目实行制裁，另一方面给予大量援助，但最终都归于失败。
印巴核试后，美国采取了严厉的单边制裁和多边压力，但已无法改变南亚核扩散的事实。为此，美国对南亚地区安全进行了重新评估，调整了美国的不扩散政策，包括：避免印巴之间的全面战争和核战争成为美国在南亚的首要目标；美国在南亚的不扩散目标也发生变化，重点转向“核安全”，一方面，帮助印巴严格管理核武器以免事故性或非经授权的使用；另一方面，避免核武器、核技术、核材料流入别的南亚国家或恐怖主义组织手里。美国开始把印度作为一个真正的大国看待，承认印度在南亚的主导地位，为此，与印度进行了12轮安全对话。
总之，克林顿政府时期，美国在南亚的安全利益是全方位的，挑战也是多方面的，但重点是核不扩散。
注释
①Warren Christopher，“Strengthening U.S.Relations With South Asia”，Address to the South Asian Association for Regional Cooperation，U.S.Department of State Dispatch，Washington，DC，Vol.5，No.40，p.16.
②S.HRG.104－46，“Overview of U.S.Policy Toward South Asia”，Hearings Before the Subcommittee on Near Eastern and South Asian Affairs of the Committee on Foreign Relations，United States Senate，104th Congress，March 9，1995.
③“Joint Statement by the Chairman of the Atomic Energy Commission and the Scientific Adviser to the Defense Minister”，The Hindu，May 18，1998.
④但是，根据西方一些地震学家的记录和分析，人们怀疑印度是否成功地试验了热核装置，并相信其裂变或热核装置没有像设计的那样有效。参阅George Perkovich，India's Nuclear Bomb：The Impact on Global Proliferation，Los Angeles：University of California Press，1999，pp.426－427；P.R.Chari，“India's Nuclear Doctrine：Con fused Ambitions”，The Nonproliferation Review，Vol.7，No.3，Fall‐Winter 2000，pp.128－129.
⑤以色列既不公开承认也不明确否认它拥有核武器。
⑥P.R.Chari，“India's N uclear Doctrine：Con fused A mbitions”，The Nonproliferation Review，Vol.7，No.3，Fall‐Winter 2000，p.123.
⑦Chas.Freeman，Jack Matlock，Dick Nelson，Ken Weisbrode，“Managing Nuclear A rms Competitionin South Asia：Work the Problem，Don't Fight It！”The Atlantic Council of the United States Bulletins，Vol.IX，No.5，July 31，1998.
⑧Sumit Ganguly，“India's Pathway to Pokhran I I：The Prospects and Sources of New Delhi's Nuclear Weapons Program”，International Security，Vol.23，No.4，Spring 1999，pp.173－175.
⑨参阅马加力：《关注印度———崛起中的大国》，天津人民出版社2002年版，第177－181页。
⑩The Hindu，May 14，1998.
[11]Times of India，May 31，2001.
[12]George Perkovich，Carnegie Proliferation Round table，November 16，1999，in http：//www.ceip.org/nnp.
[13]Samina Ahmed，“Pakistan's Nuclear Weapons Program：Turning Points and Nuclear Choices”，International Security，Vol.23，No.4，Spring1999，p.180.
[14]参阅马加力：《关注印度———崛起中的大国》，天津人民出版社2002年版，第181－183页。
[15]Joseph Cirincione，Jon B.Wolfsthal，and Miriam Rajkumar，Deadly Arsenals：Tracking Weapons of Mass Destruction，Washington，D.C.：Carnegie Endowment for International Peace，2002，p.208.
[16]George Perkovich，“Pakistan's Nuclear Dilemma”，Carnegie Proliferation Round table，September 26，2001，in http：//www.ceip.org/npp.
[17]关于中国对印巴核试验原因的详细分析，见Zou Yunhua，“Chinese Perspectives on the South Asian Nuclear Tests”，CISAC（Center for International Security and Cooperation），Working Paper，Stanford University，January 1999.
[18]Lewis A.Dunn and Herman Kahn，Pressures or Reasons for Proliferation，Houston Institute，New York，1976.
[19]S.M.Mayer，The Dynamics of Nuclear Proliferation，Chicago：University of Chicago Press，1984，Chapter 3.
