随着苏联的解体和冷战的结束，影响美国南亚安全战略和制约南亚地区安全关系的外部环境发生了根本的变化。南亚因为印巴核试验、卡吉尔冲突和反恐而成为国际热点地区，引起全球关注。美国调整并超越了冷战时期在南亚地区实行的均势战略，这种超越首先表现在理念上，即美国对南亚地区进行了重新认识。
南亚或印度次大陆，包括印度、巴基斯坦、孟加拉国、不丹、尼泊尔、斯里兰卡、马尔代夫等7个国家。①有时，阿富汗也被归为南亚国家。②南亚介于东南亚与西亚之间，北有中国和俄罗斯两个大国，其他三面则为海洋包围，东靠孟加拉湾、西连阿拉伯海、南临印度洋。印度洋作为连接太平洋和大西洋之间的交通纽带，是世界上最繁忙的海上贸易通道之一。南亚位于世界经济发展最活跃的东亚和最丰富的石油资源产地中东之间，印度洋上的“石油航线”是许多发达国家和发展中国家的“生命线”。
“南亚地区在政治地理上的显著特点是各国幅员相差悬殊。”③南亚面积不到420万平方公里，占世界总面积的3％。其中印度是南亚的“超级大国”，面积约300万平方公里，占南亚地区总面积的四分之三。巴基斯坦面积80万平方公里，孟加拉国、尼泊尔、斯里兰卡三国面积相加不过35万平方公里，不丹、马尔代夫更是“袖珍国家”。从地理上看，南亚国家呈现“众星捧月”之势，印度居于次大陆的中央，与除了两个岛国（斯里兰卡和马尔代夫）以外的所有南亚国家接壤；但印度以外的其他所有南亚国家都相互不接壤。从经济上看，南亚地区是世界上最贫困的地区之一，其中孟加拉国、尼泊尔、不丹均被列在世界最不发达国家的名单之中。从政治上看，南亚既有印度这样自称为民主的国家，也有像不丹那样的王国，还有像尼泊尔那样从君主制向民主制过渡的国家以及像巴基斯坦这样从军事政权向民选政权过渡的政府。从对外关系看，由于国家利益的不同，南亚国家的外交重点各有不同。冷战时期，以印苏为一方，巴美为另一方，形成对抗。
南亚地区安全的复杂性和危险性在于这一地区集中了各种冲突的因素：领土之争、种族分歧、宗教对立、政治对抗、核对峙。其中最主要的是克什米尔争端和核对抗。
1998年5月，印度连续进行了5次地下核试验，接着，巴基斯坦自称进行了6次核试验，从而分别跨过核门槛（nuclear threshold）而成为事实上的核武器拥有国。随后双方都努力发展运载工具，特别是中短程导弹。南亚笼罩在核战争的阴云之下。
“9·11”事件以及随后美国在阿富汗开展的反恐行动使印巴核对抗和围绕克什米尔问题的争端增添了新的因素。印度试图把恐怖主义与巴基斯坦挂钩。
2001年12月13日印度议会大厦遭恐怖袭击，印度指责巴基斯坦境内的两个穆斯林武装组织参与了这次恐怖行动，印巴冲突再次升级。巴基斯坦一方面积极配合美国在阿富汗的反恐军事行动，表示反对任何组织打着克什米尔的旗号从事恐怖行动，反对任何巴基斯坦人在国内外从事恐怖活动，为此还决定取缔国内的5个极端宗教组织，这为巴基斯坦在政治和外交上赢得了国际社会的支持；另一方面，巴基斯坦领导人穆沙拉夫（Pervez Musharraf）表示巴将继续在道义上、政治上、外交上支持克什米尔人民争取独立和自由的斗争。他还表示，巴基斯坦反对一切形式的恐怖主义，但“印度不能既是原告，又是法官”，同时认为印控克什米尔地区的“自由战士”是为实现理想而采取行动，巴有义务在道义上、外交上给予支持。
美国对南亚地区上述地缘事实和政治现实的重新认识，不仅表现在美国政府的国家安全战略报告中，也体现在美国学者对印度和巴基斯坦的评价上。
第一节美国国家安全战略报告与南亚
美国的南亚安全战略是其全球战略的一个重要组成部分。克林顿在任期内共向国会提交了6份国家安全战略报告，分别是：1995年2月的《接触和扩展的国家安全战略》、1996年2月的《接触和扩展的国家安全战略》、1997年5月的《新世纪的国家安全战略》、1998年10月的《新世纪国家安全战略》、1999年12月的《新世纪国家安全战略》和2000年12月的《全球时代的国家安全战略》。从中，我们可以看到冷战后美国对南亚的重新认识。由于1995年与1996年，1997年至1999年报告的结构和内容基本相同，本书选取1995年、1998年和2000年三个报告作为分析依据。
一、《接触和扩展的国家安全战略》报告（1995、1996年）
1995年2月，克林顿向国会提交了他上任以来的第一个国家安全战略报告———《接触和扩展的国家安全战略》。报告提出美国的核心目标是：以军事力量维护安全；推动美国的经济复兴；促进国外民主。④这就是著名的“安全—经济—民主”（Security‐Economy‐Democracy）三位一体目标。实现这些核心目标的主要手段是“接触和扩展”。为了加强安全，美国要维持强大的国防力量、打击恐怖主义和毒品交易、有选择地在海外部署军事力量、阻止大规模杀伤性武器和导弹的扩散、支持国际维和行动、加强情报能力；为了发展经济，美国要提高其竞争力、提升美国公司进入外国市场的能力、强化宏观经济协调、提供能源安全、促进国外的持续发展；为了推广民主，美国要与其他民主国家一起在安全和经济问题上相互合作、确保新兴民主国家的成功、在全球和双边基础上保证和保护基本人权、不仅通过政府官员而且通过私人和非政府组织扩展民主和人权、要通过人道援助项目推动民主和人权。
关于南亚，报告说，“南亚的民主和经济改革已有重大的扩展，我们的战略是通过旨在解决长期存在的冲突和实施信任措施，帮助那个地区的人民享受民主和更加稳定带来的成果。美国已要求印度和巴基斯坦采取步骤以达成停止、减少以至最后消除他们的大规模杀伤性武器和弹道导弹能力的协议。地区稳定和双边关系的改善对美国在这一拥有世界人口的四分之一和最重要的新兴市场之一的地区的经济利益也很重要。”⑤
克林顿政府提出的“安全—经济—民主”三大目标和“接触和扩展”两种手段在南亚地区具体表现为：安全上，美国要通过缓和印巴冲突实现南亚地区稳定，核心是要避免印巴拥有核武器及其运载工具。经济上，美国重视在南亚地区的经济利益，特别是该地区的人口规模和印度作为新兴市场的发展潜力。关于民主，在美国看来，南亚的两个主要国家印度和巴基斯坦都已经是民主国家，但不同于与美国结盟的成熟的民主国家，如西欧国家和日本，也不同于俄罗斯和东欧之类的新兴民主国家。“接触”主要表现为美国要通过外交手段、通过双边和多边渠道努力促使印度和巴基斯坦放弃核武计划。“扩展”主要表现为美国要扩大与南亚国家特别是印度的贸易和投资关系、开拓南亚市场。
1996年的国家安全战略报告的题目与1995年的相同，基本内容相似。除了强调地区稳定外，还特别指出南亚的环境问题：“在南亚，高人口密度和严重污染已导致森林、生物多样性和当地环境的代价。”⑥
二、《新世纪国家安全战略》报告（1997、1998、1999年）
在1997年的国家安全战略报告———《新世纪国家安全战略》中，关于不扩散问题，措辞有些调整，“美国强烈要求印度和巴基斯坦采取措施减少冲突的危险，使他们的核和导弹项目与国际标准一致”。同时增加了关于美国如何处理与印度和巴基斯坦两国关系和打击毒品交易的两点内容：一是“我们寻求根据各自的价值发展与印度和巴基斯坦的关系，并能分别反映美国在两国的战略、政治和经济利益的分量和范围”；二是“我们寻求与地区国家紧密合作，以阻止来自南亚特别是阿富汗的非法毒品泛滥”。⑦
与1995年和1996年的报告相比，这一报告对南亚的总体认识没有变化，但有几点调整：第一，鉴于美国在南亚的不扩散努力遭受挫折，美国认为其目标应从阻止印巴获得核武器变为避免印巴因核问题而产生的冲突，并要求印巴参加国际不扩散机制，包括《不扩散核武器条约》（N uclear Non‐Proli feration Treaty，NPT）、《全面禁止核试验条约》（Comp rehensive Test Ban Treaty，CTBT）和《导弹及其技术控制制度》（M issile Technology Control Regime，MTCR）等；第二，美国开始把美印关系和美巴关系分开处理，发展美印关系是因为印度的经济潜力、民主传统和在南亚的特殊地位等，发展美巴关系是因为不扩散、巴基斯坦的地缘政治地位、传统盟友关系等；第三，美国开始重视南亚地区的非传统安全问题，特别是毒品泛滥。
1998年的国家安全战略报告的题目与1997年的相同。该报告发表于南亚核试验后的10月份，因此南亚部分有两段专门阐述美国的立场和政策：“美国一直要求印度和巴基斯坦采取措施减少冲突的危险，使他们的核和导弹项目符合国际标准。印度和巴基斯坦的核试验是不正当的，并有点燃亚洲地区核军备竞赛的危险。由于这些试验的后果并根据我们的法律，美国对印度和巴基斯坦进行了制裁。这些制裁包括停止除了提供粮食的人道援助和其他农业项目以外的所有援助；停止提供防务产品和服务；停止外国军事资金；美国政府一切部门不准提供非农业信贷、信用保证或其他金融援助；禁止美国银行向印度和巴基斯坦政府提供除了为获得食品和农业产品的目的的任何贷款和信用；禁止出口需要商务部出口许可的特别产品和技术”，⑧“印度和巴基斯坦陷入不断升级的不利于自己的怪圈中，它不会增加任何一个国家的安全。他们因为核试验而与国际社会相冲突。美国与联合国安理会其他常任理事国和八国集团的其他国家保持一致，要求这两个国家停止进一步的核试验，无条件立即签署《全面禁止核试验条约》，开展直接对话，采取有效措施减少南亚地区的紧张局势。我们也强烈要求他们不要采取任何进一步行动，如试验、部署或弹道导弹武器化等，那将会进一步破坏地区和全球稳定。我们要求他们明确支持不扩散并加入日内瓦禁止裂变材料生产的谈判。”⑨
印巴核试验宣告美国和国际社会不扩散努力在南亚地区的失败和国际不扩散机制的重大挫折。美国通过单边（制裁）和多边（压力）对南亚核扩散作出反应（相关分析见第三章第二节）。从此，美国改变了对南亚地区的看法，不得不与这两个处于冲突中的事实上的核国家打交道，在处理南亚事务上更加谨慎。
在1999年的国家安全战略报告中，克林顿指出南亚地区冲突的危险性，并特别强调通过国际多边机制减少这种危险：“作为我们与印度和巴基斯坦对话的一部分，我们寻求鼓励两国采取行动避免扩散，减少冲突的危险，停止他们的核和导弹项目。印度和巴基斯坦的核和远程导弹试验导致南亚地区的不稳定和危险的军备竞赛。最近在实际控制线附近发生的战斗是这一地区紧张局势的警钟，以及相对次要的常规冲突有可能失控并导致最严重后果的危险。”⑩报告对巴基斯坦的军事政变表示关注：“1999年10月巴基斯坦的政变是这一地区民主的倒退，我们已经敦促巴基斯坦领导人立即恢复文官统治和民主进程。”[11]
这一报告表明美国的三大目标（安全—经济—民主）在南亚地区都受到严重挑战。特别是安全领域，1998年南亚地区的核扩散和1999年巴基斯坦民选文官政府被通过政变上台的军人政权所取代，这两个事态是对美国安全利益的严重挑战。在扩散问题上，美国的目标从避免南亚核武化被迫调整为阻止进一步扩散，包括横向扩散（印巴向南亚其他国家或南亚地区外国家扩散）和纵向扩散（进一步核试验和发展导弹项目，或生产核材料）。
三、《全球时代的国家安全战略》（2000年）
2000年12月，克林顿向国会提交了他的最后一个国家安全战略报告。克林顿在坚持三大目标（加强国内和海外安全、促进经济繁荣、推进民主和人权）的同时，提出“接触”的三个战略概念：塑造国际环境（shaping the international environment）、回应威胁和危机（responding to threats and crisis）、准备不确定的未来（preparing for an uncertain future），和两项指导原则：保护国家利益和推进美国价值。在实施“接触战略”，特别是实现“加强国内和海外安全”这一首要目标的手段上，克林顿用较大篇幅阐述了美国在军控和不扩散（塑造国际安全环境）、国家导弹防御和打击恐怖主义（回应威胁和危机）等方面的政策。[12]
