以土地公有制为前提推进工业化、城市化，这一过程中的农地非农化、土地征收征用和失地农民问题在世界范围内是独一无二的，必然呈现出中国特色的城乡统筹发展规律和表现形式。在这一认识下，课题组于2006年4月在一个月时间内，以土地征收征用补偿安置问题为主线，对滕州市的城乡统筹发展问题进行了调查。调查分为四个层次，即市政府及相关部门、乡镇政府、村庄和农户。在市政府及相关部门层面，本课题组主要访问了分管市长、政策研究部门、国土管理部门、社会保障部门和农业管理部门。在乡镇层面，访问了三个乡镇和一个街道办事处，即洪绪镇、大坞镇、木石镇和善南街道办事处。在村庄层面，课题组访问了10个村庄，即洪绪镇东赵沟村、东侯庄，大坞镇东洋村、汶姜庄，木石镇木石二村、沂北村和沂南村，善南街道办事处七里堡、刘屯和高庄。在农户层面，每个村庄访问了30户左右，共计295户。在以上四个层面中，村庄和农户两个层面是调查访谈的重点。
调查方法以走村入户实地访谈方式收集第一手资料为主，辅之以召开相关人员座谈会、查阅有关政策文件和总结材料等。调查人员由两位教授、16位农业经济管理和土地资源管理专业的研究生组成，两位教授侧重对市政府及相关部门、乡镇的调查，3位博士研究生除农户调查外负责村庄调查，13位硕士研究生负责农户调查。在调查之前，两位教授组织16位研究生对调查问卷及调查方法进行了学习、讨论和培训。在赴滕州市正式调查之前，课题组还在泰安市高新技术开发区进行了预调查。土地征收征用及失地农民问题是一个敏感问题，预调查为正式调查提供了调查组织工作和调查技术上的经验。课题组在滕州市的实地调查持续了10天时间。实地调查结束后，课题组即着手对调查资料、数据进行分析处理。在数据核实和处理过程中，课题组成员还进行了实地回访和电话回访。
11.2.2全市层面的调查结果
课题组通过对市政府及相关部门的访问座谈，把握滕州市土地征收、失地农民问题和城乡统筹发展的总体态势。
1.农用地转用、土地征收和集体建设用地入市情况
1998年修编的《滕州市土地利用总体规划》（规划基期年为1996年，目标年为2010年）提出的土地利用总体规划目标：到2010年滕州市的耕地减少量控制在2110公顷以内，其中非农业建设占用耕地1710公顷，补充耕地1870公顷，耕地净减少240公顷以内，耕地总面积保持在88227.4公顷以上，基本农田保护面积77851公顷，保护率达到88％。中心城区建设用地规模控制在25.2平方公里。
但该规划实际执行情况是，到2003年底滕州市1998年确定的1710公顷农用地转用指标已全部用完。
大致可以得到两点判断：一是1998年规划的预见性和科学性值得怀疑，至少没有预测到进入全面建设小康社会阶段滕州工业化和城市化的快速增长对建设用地的超常需求，对土地利用结构也缺乏科学规划。二是建设用地效率偏低，恐怕也是不争事实。1998年修编的《滕州市土地利用总体规划》提出2010年城区建设用地规模控制在25.2平方公里，实际结果却是到2004年城市建成区面积就已经扩张到39.4平方公里，这一指标超前实现。不过，从非农业建设占地指标与GDP指标的关系看，1998年修编规划时，滕州市GDP为96.1亿元，规划到2010年GDP达到450亿元，但当2003年底用完2010年1710公顷非农业建设占用土地指标时，2004年滕州市的GDP才214.6亿元，还不到2010年GDP规划指标的一半。从这一角度看，滕州市非农业建设用地效率还需要进一步提高，今后必须进一步提高土地投资强度和容积率。
针对1996-2010年各项非农业建设占用耕地指标到2003年底已经全部用完的现实，为满足滕州经济社会发展对农地非农化的需求，枣庄市国土资源局从山亭、峄城、台儿庄等区调剂建设用地指标200.1公顷给滕州市使用，该指标主要用于2004年城市建设用地补办手续的项目。2004、2005年滕州市在山东省国土资源厅申请挂账319.2公顷，在枣庄市国土资源局申请挂账209.4公顷，用于已经批准的项目建设用地。因此，到目前滕州市除用完规划的1710公顷建设用地指标外，另外还用了728.7公顷的农用地转用指标，总计2438.7公顷。
1998年以来，在2438.7公顷非农业建设占地指标中，其中有592.4公顷通过征收程序把集体土地转为国有土地，比重为24.7％。具体情况如表11-3：
由此可以大致推断，在2438.7公顷非农业建设占地指标中，1486.3公顷的非农业建设用地未经国家征收而由集体土地直接进入建设用地市场，比重高达75.3％。另外，根据2005年滕州市土地管理部门对闲置建设用地的专项调查，当年闲置国有存量建设用地98宗，面积126公顷，比重为31％；闲置集体存量建设用地2454宗，面积282公顷，比重为69％。这组数据也进一步印证集体土地进入建设用地市场的规模已经非常可观。
2.征地补偿安置费与土地出让金
征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费。滕州市征地补偿安置基本上是按土地年产值倍数法操作的，面上的情况是：土地补偿费按耕地前三年平均年产值的10倍计算，年产值每亩按1300元；安置补助费按耕地前三年平均年产值15倍计算，青苗补偿按前三年平均年产值的一半计算，附着物按实际价值补偿。
在征地过程中，滕州市坚持“凡征必补，补必到位”的原则，严禁任何单位和个人挪用、截留征地补偿费。在征地补偿方案批准之日起3个月以内，全额支付给被征地农村集体经济组织和农民。其中，在征地补偿费分配中，土地补偿费和安置补助费直接发放给村集体，但由乡镇政府代管，村集体召开村民会议自行制定分配办法并公示，农民所得款项由乡镇直接划到农户名下。青苗和附着物补偿费直接补给所有者。村集体经济组织坚持“两公开一监督”，公开被征地农民名单和补偿安置费到位情况、分配情况，让农民享有充分的知情权和监督权。
2002年8月26日，滕州市敲响了公开出让国有土地使用权的第一槌。
2002-2005年，滕州市土地出让规模及土地出让收益，最近四年，滕州市共出让土地3695.94亩，出让价格不断攀升，从2002年的15.3万元/亩上升到2005年的71.2万元/亩，平均为30.4万元/亩。土地出让收益与地方财政收入的比例大致在1∶2.2左右，土地出让金收入已经成为地方的第二财政。
3.失地农民的就业、生活、住房和社会保障
目前，社会各界对失地农民概念的内涵和外延尚缺乏共识。本课题组拟把占有土地低于0.0133公顷（即0.2亩）的农民作为失地农民，从两个层面对1998年以来滕州市失地农民的规模进行估算：
一个层面是狭义失地农民，既征地产生的失地农民数量。1999-2005年滕州市征地总计592.4公顷，也就是有592.4公顷的集体土地转为国有土地，按农业人口人均占有耕地0.0685公顷计算，有8648个农民的份地彻底丧失（即产生完全失地农民8648人），那么，以占地低于0.0133公顷的农民作为失地农民的界限，征地592.4公顷则产生失地农民10732人，占农业人口比重为0.83％。
另一个层面是广义失地农民，即农用地转用产生的失地农民数量。
1998年以来有2438.7公顷的农业用地转为非农业建设用地。那么，以占地低于0.0133公顷的农民作为失地农民的界限，2438.7公顷农用地转用将产生失地农民44179万人，占农业人口比重为3.4％。
集体土地转化为国有土地，对农民的生产和生活固然有重要影响，但深入而直接影响农民生产和生活状态的则是农用地向非农业建设用地转化。
所以，从第二个层面评估的失地农民规模应该成为政府解决失地农民生产生活和社会保障问题的决策依据。从这一层面看，滕州市在快速推进工业化、城市化的过程中，形成的失地农民规模是比较大的。如何促进这一庞大群体彻底市民化，是滕州市城市化从外延扩张向内涵发展转型的重点。
需要说明的是，滕州市煤炭资源丰富，由于长期开采造成耕地塌陷，也是滕州市农民失地的一个重要渠道。当农民承包地遭遇塌陷时，只能与煤矿谈判和协议解决，采煤造成耕地塌陷一般情形下很难复垦，加上国家关于塌陷地的补偿政策缺位，这部分失地农民的土地权益及补偿安置很难得到保障。
滕州市把征地补偿安置作为解决失地农民就业问题的基础环节，严禁任何单位和个人挪用、截留征地补偿费。2005年2月，滕州市组织专人对拖欠征地补偿费的用地单位进行集中清欠，较好解决了征地补偿费的拖欠问题。对在建项目或拟建项目按照先兑付征地补偿费后安排建设用地指标的原则，限期筹资兑现；凡因兑现不落实、不及时，对经济建设和农民利益造成重大影响的，依法依纪追究有关人员的责任，有效防止了新的拖欠现象的发生。
同时，滕州市还积极探索变“货币补偿”为开发补偿的路子，在尊重群众意愿的前提下，把一定数量的土地补偿金留在村集体作为生产发展资金，从事开发性建设，把土地补偿金变为不动产。滕州市一些地方也在探索土地作价入股的方式，让失地农民参与企业分红，获取长期收益。对失地农民进行农业就业安置，也是滕州市安置失地农民的重要途径。在城市规划区或项目规划区内，农民能够预期到不久的将来他们的土地将陆续征完。在这一预期下，国家征收村庄部分农户的承包地，征地补偿安置费在全村人口平均分配，随之全村的承包地打乱重分。有的村庄在村民小组范围内分配征地款，并在村民小组范围内打乱重分承包地。
建立就业帮扶机制，是解决失地农民就业问题的重要举措。滕州市建立了人力资源服务中心，加强与企业的联系，广泛搜集就业信息，定期举办失地农民就业安置供需洽谈会，免费为失地农民就业提供职业介绍、就业指导、办理相关手续，为失地农民就业搭建服务平台。市政府还积极提供优先、优惠政策，鼓励失地农民自谋职业、自主创业。市劳动部门根据企业用工需求，免费培训失地农民，推荐到企业就业。滕州市经济开发区优先吸引失地农民就业。开发区企业在同等条件下，优先使用失地农民工。
除了夯实征地补偿安置这个基础环节和建立失地农民就业帮扶机制外，滕州市把解决失地农民就业问题融入加快推进“工业化、城市化、市场化”的过程中。近年来，城区每年扩张2.5平方公里，城市化水平每年提高1.5个百分点，每年增加1.8万个就业岗位。城市建设每年吸纳近6000名失地农民从事建筑业、装修业和农副产品加工、流通业。滕州市经济开发区自1992年经省政府批准成立以来，坚持“高起点规划、高标准建设、高效能管理”，经过十几年的发展，现在已成为滕州市工业快速发展的龙头和产业聚集带。截至2005年底，共引进项目78个，年产值达到13.4亿元，实现利税1.1亿元。龙泉街道海风冠都食品有限公司投资3000万元，新上蔬菜脱水加工线，一期项目招工就达200人，全部投产后可安置1000余人就业。程堂童车基地，产品销售量占全国市场份额的10％，已吸纳失地农民1700多人。
目前，滕州市已经建成干杂海货、烟酒糖茶、百货批发、五金家电等十大市场，从业人员30000多人，成为吸纳失地农民就业最广阔的空间。市工商、税务部门因势利导，在摊位安排、营业执照办理、税收征管等方面为失地农民从事市场经营提供优惠政策，农村金融机构优先提供低息贷款，支持失地农民创业。
在城区扩张和工业园区建设中，滕州市采取建设居民小区的办法，对农村居民点进行拆迁、合并和整体搬迁。滕州市城市国有资产经营投资公司在滕州市经济开发区西南部建设善国苑小区，实现了对善南街道张场、刘屯、十里铺一和十里铺二等4个村（居）、780户、2189人的整体搬迁。四个村庄居民点原占地600亩，而新建的居住小区占地160亩。善国苑小区160亩地由四个村庄按人口比例“集地”而成。小区住宅建筑面积89500平方米，幼儿园、小学、老年公寓、社区服务中心等配套设施一应俱全，总建筑面积达到111900平方米。
