为贯彻土地用途管制制度，国家实行农用地转用审批制度。《土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。农用地转为建设用地实行分级审批制度：省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院审批；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准；上述两种情形以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
6.2.4未利用地的开发和使用制度
对于单位和个人开发未利用地，国家持鼓励态度，并尽可能采取措施予以支持。进行未利用地的开发，必须符合下列条件：所开发未利用地的地点和位置必须符合土地利用总体规划；开发未利用地必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行；根据未利用地的地质和土壤条件，如果未利用地适宜优先开发成农用地的，应当优先开发成农用地。
6.3土地征收征用政策
一般认为，合法的土地征收行为必须具备三个要件，即：公共目的、程序适当和公正补偿。中国的土地征收征用制度是独特的，它在形式上具备征地制度的一般要件，但事实上中国征地制度在更大程度上还是一种农地非农化开发制度，是中国农地非农化“转——征——供”链条的中间一环。在现行土地制度框架下，凡农业用地转为非农建设用地，首先要经过农用地转用审批程序，然后须经过土地征收程序使集体土地转为国有土地，最后才能由国家出让土地使用权于土地开发者。从这个角度看，中国的土地征收制度虽然也服务于公益性目的，但更重要的、主要的还是服务于非公益性目的农地非农化开发之需要，它是中国土地宏观调控的重要政策手段。
6.3.1现行法律法规关于征地制度的规定
依现行法律，我国征地制度包括以下几个要点：
1.公益目的
征收征用权是国家强制将公民财产用于公共目的权力，是主权国家固有的权力。国家在行使这一权力时，应以满足公共利益的需要为前提。《宪法》第十条第二款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
土地征收和征用的法理基础是公共利益高于个体利益，个体利益必须服从公共利益。因此，土地征收和征用必然具有强制性。在我国，征地的行为主体是国家，行为客体主要是集体所有的土地。
2.征地审批制度
土地征收征用的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，法律禁止各省、自治区、直辖市人民政府下放土地审批权。法律严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。《土地管理法》第四十五条规定：征收基本农田，征收基本农田以外的耕地超过35公顷；征收其他土地超过70顷的，由国务院批准。征收前述规定之外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当先行办理农用地转用的审批手续。经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。但是，如果农用地转用审批所涉及的土地面积超过其征地批准权限的，即属于国务院的征地批准权限的，应当另行办理征地审批，即上报国务院批准。
3.征地补偿制度
土地征收和征收在具有强制性的同时，还具有补偿性，国家必须根据法律的规定对被征地者进行经济和劳动力安置上的补偿。
《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；征收耕地的安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。依照以上规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
2004年10月21日发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。《决定》还提出县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。
4.征地公告制度
经依法批准征收的土地，除涉及国家保密规定等特殊情况外，国家国土资源部和省级国土资源部门应通过媒体向社会公示征地批准事项。《土地管理法》第四十六条、第四十八条、第四十九条规定对征地实行公告制。县（市）国土资源部门应按照《征收土地公告办法》规定，在被征地所在的村、组公告征地批准事项。实行征地公告制度，有利于提高征地工作的透明度，有利于群众对征地工作进行公开监督，有利于化解矛盾，并防止腐败现象的发生。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。
6.3.2地根经济特殊阶段的征地制度改革：两个前提、一个事实判断及公益性目的
与其他国家的征地制度相比，中国现行征地制度的优势是政府可以快捷、低成本地征收农民的土地，其劣势是很容易侵蚀农民的土地权益。因此，现行征地制度对中国经济社会发展做出了无法估量的巨大贡献的同时，也引发了大量的纠纷、矛盾甚至激烈的社会冲突。在这一背景下，我国学术界有学者单纯从公法和国际经验讨论中国的征地制度，把中国的征地制度单纯看作一般意义上的征收征用，而忽略中国的征地制度事实上还是一种农地非农化开发制度，提出了“把土地征收征用严格限制在公益性目的范围，着力提高征地补偿安置标准”的思路，本节试图对这一主流改革思路进行解析和反思。
本节的全部理论逻辑和政策主张试图在“一个特定阶段、两个基本前提和一个事实判断”基础上展开。所谓“一个特定阶段”就是指中国从现在起到2020年这一特定转型发展阶段，本节讨论的就是这一特定阶段的征地制度改革问题。这个阶段的重要特征之一，就是中国还将处于政府主导型经济发展模式之下，土地是国家调控转型发展的抓手和着力点。本节对土地征收征用之公益性目的界说以及对征地补偿安置和征地程序的概念化设计，力求服务和镶嵌于地根经济特殊阶段的转型发展要求。
“两个基本前提”一是指笔者认为应该坚持和发展农村土地集体所有制，集体土地的公益储备性是中国特色社会主义制度的优势所在，土地集体所有制的所谓产权主体虚置、产权关系模糊等是我们不得不支付的代价。
《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”
中国土地征收的对象是集体土地，由此发生的土地征收也就不同于对私有土地的征收。二是指笔者认同我国《宪法》对“城市土地属于国家所有”的规定，并由此认为，凡农村土地转为城市土地，皆应适用土地征收程序。《宪法》第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有。”这意味着凡农村土地转为城市用地，皆应通过征收程序将集体土地转为国有土地。《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征收并给予补偿。”按一般的理解，城市化过程中农村土地转为城市土地不必然是“公共利益需要”，此即为学者所诟病的“征地悖论”（汪晖，2002）。
宪法是国家的根本大法，土地所有权制度是关乎国家政治、经济和社会生活的基础性制度安排，我国《宪法》对土地所有权作出的上述安排是中国征地制度改革的基础和前提，近期和中长期内的中国征地制度改革应坚持和服从于这两个前提。在21世纪头20年，深化中国征地制度改革应在这两个前提下进行。
“一个事实判断”是指作者认为，中国农村土地集体制度改革和建设只能走、已经走上而且还将继续走一条“搁置集体土地所有权明晰化诉求，在集体土地之上创设出私人性质的土地用益物权”的道路，到2020年随着快速工业化和城市化阶段基本结束，土地用益物权在经济社会生活中可能取得优越于土地所有权的社会地位。
国内外的征地理论几乎都把公益性目的作为国家行使征地权的合法前提，这从逻辑上没有什么错误。按大陆法系的物权法理论，征地权属国家享有的公权力，公权力干预乃至强制性收购公民财产，必须以公益性目的为前提。否则，便是国家公权力的滥用。应该承认，中国《宪法》以及《土地管理法》对国家行使征地权的“公益性目的”采取的是相对宽泛的界定。很多学者，如周其仁（2004）、韩俊（2004）等提出，只有在法律严格规定的公益用地范围内，国家才能行使征地权。其实，中国的征地制度是建立在土地公有制基础上的，“公益性目的”是征收私有土地的前提，而征收集体土地是否以“公益性目的”为前提，或者如何界定“公益性目的”，是不能生搬硬套的。笔者认为，中国《宪法》以及《土地管理法》对土地征收征用之“公益性目的”采取的相对模糊、宽泛的界定，没有什么不妥，相反却认为这是符合中国国情的。理由如下：
一是在制度结构中，具体制度安排是彼此分工而又相互衔接的。中国征地制度受宪法秩序制约，并竖立于公有土地物权制度之上，而且还与农用地转用制度、城镇国有土地供应制度相关联。我们看到，中国建立土地集体制度的初衷就是追求“公益性目的”，我国集体土地的用途是双重的，既用于满足所有权人的实际需要，又用于公共（益）储备（王兴运，2005）。既然中国的土地集体所有制度（包括土地国家所有制度）本身就承载着“公益性目的”的考量和功能，比如，国家或集体在设立土地使用权时，可以区分“公益性目的”和“非公益性目的”而采取划拨或有偿出让等不同方式，那么，与土地物权制度衔接的征地制度对“公益性目的”就可以采取相对宽松的界定。也就是说，国外的征地在我国被区隔为征地和供地两套制度安排，国外的征地和供地是一体、同时完成的，而中国的征地和供地则是相对独立、前后相继的两个环节。因此，从制度分工的角度看，由于中国的国有土地制度、集体土地制度、供地制度本身就分别承担了部分实现“公益性目的”的功能，那么，土地征收之“公益性目的”可以作相对宽泛、弹性规定。
二是我国的土地集体所有制，迄今为止在法律上是一个无法清晰表达的范畴，土地集体所有权的治理结构几乎找不到符合效率原则的模式，在城市化过程中通过土地征收将集体土地转为国有土地，可以促进集体土地退出非农建设领域，有利于集体土地在现代农业中发挥控制性、导向性和维护社会公正的作用。同时，坚持“城市土地属于国家所有”，有利于维护城市土地制度统一性，为未来建立和完善城乡统一的以土地用益物权为轴心的中国土地权利体系创造条件。
