当代中国转型发展进入地根经济的特殊阶段之后，土地成为政府主导和调控转型发展的关键抓手和着力点，这并不意味着重新回到土地资源的计划配置老路上去，而是在土地要素市场化的基础上，运用土地政策参与宏观调控。土地宏观调控对土地资源配置的干预和影响，是在尊重和运用市场法则的前提下，通过对土地市场的引导、干预和矫正而实现的。当然，在土地宏观调控政策体系中，不排除在特定情形下运用一些计划手段直接配置土地资源，呈现出替代市场的特征。但是，土地宏观调控总体上是在土地要素市场化的基础进行的。
4.1公有土地进入市场的关键问题及其论争
土地公有制的核心价值追求是以“既是你的，也是我的，从而是大家的”的所有制形式赋予社会成员通过劳动获取收益的平等机会，从而取消私人资本对劳动的统治权、对生产过程的控制和对剩余的索取权，彻底根除私人资本统治下的社会两极分化和尖锐对立。但是，土地公有制的核心价值追求与市场机制的价值取向是矛盾的、对立的。市场主体持有清晰的、可以交易的产权是市场产生、存续的前提，“既是你的，也是我的，从而是大家的”的产权关系是反市场的。因此，如何让公有土地进入市场，让市场机制在土地资源配置中逐渐发挥基础性调节作用，是当代中国转型发展不可回避的问题和挑战。改革开放以来，中国政府和学术界不断深化对公有土地市场成长和发展规律的认识，并不断提出新的论述，逐渐形成了土地公有制条件土地市场建设的基本理论和关键问题，有力地推动了中国土地市场成长和发展的实践进程。
从1978年至20世纪80年代末，学界对土地市场的讨论主要围绕“土地有没有价值”、“土地是不是商品”、“社会主义有没有地租”等基本理论问题展开。一种意见肯定土地是商品，是投入了人类劳动的产品，因而有价值。
持这种意见的学者都赞成土地商品化经营的提法。另一种意见认为，要把作为自然存在的土地与人类对土地的开发改造即土地投资区别开来。土地本身并不是劳动产品，没有价值，因而也不是商品。持这种意见的同志，又有两种不同观点。一种认为土地自身尽管不是商品，但可以利用商品经济规律，按照商品原则，采用商品的形式进行经营；另一种观点则认为，不是商品的东西不能商品化。但是这种观点也承认土地是经营对象，国家可以出租土地，或对土地进行开发经营。不过这不能称之为土地商品化经营。因为对出租的土地收取的地租，并不是土地价值的补偿（因土地本身没有价值），不是等价交换，而是单纯凭土地所有权取得的收入。至于经营开发土地，虽然征收的地租或土地使用税中包含着开发费用的补偿，但这不是土地本身价值的补偿，而是回收投入土地的资本和获取相应的合理利润。所以这也不是土地本身商品化，而是投入土地的资本的商品化（刘国光，1986）。
在20世纪90年代十年间，学界针对中国土地市场建设的基本理论问题以及实践中出现的问题展开了深入讨论。对于土地价值问题，在20世纪80年代讨论的基础上，学者们继续深化这一讨论（李铃，1991；周诚，1992；王万茂、高波，1993；黄贤金，1994；刘书楷，1995）。其中，最有影响的学说有两个，一个是土地价值的转移论，一个是土地价值的二元性学说。沿着马克思关于“虚假的社会价值”的思想，李铃（1991）坚持认为，土地价值就是通过土地转移到土地所有者手中的一部分社会价值总量，确切地讲是社会总剩余价值即总利润的一部分。讨论土地有无价值，就看土地是否能为其所有者带来经济利益。沿着马克思“把土地物质和土地资本区别开来”的思想，周诚（1992）提出了土地价值的二元性学说，认为土地作为资源是没有价值的，而作为资产是存在价值的。
除对土地价值这一基础理论问题进行深入讨论外，学者还针对中国土地市场建设的具体问题展开广泛探讨，研究领域涉及土地权利的性质及设立（戚名琛，1993；孙宪忠，1997；沈守愚，1998；甘藏春、刘兆年，1998），土地出让与划拨的适用及衔接问题（李百冠、吕文福，1992；唐健，1992），集体建设用地直接入市问题（俞文华，1996；许坚，1996；王克忠，1996），土地市场的结构特征（杨重光，1992；萧安家，1993），以及土地市场宏观调控（郝娟，1996；周为吉，1996），等等。特别值得一提的是，在这一阶段，1996年杨重光、吴次芳等出版《中国土地使用制度改革10年》，对土地使用制度改革10年的经验进行了系统的总结、梳理和探索。总的看，关于土地权利的性质及设立，讨论的比较深入，孙宪忠、沈守愚等提出并具体论证了土地使用权物权化的学说，从理论上解释了《国有城镇土地使用权出让和转让暂行条例》的依据，为制定《物权法》准备了思想、理论和舆论基础。对于集体建设用地流转问题，俞文华、许坚、王克忠等总结比较实践中出现的“转权让利”和“保权分利”两种模式。这些研究对人们深化土地市场的认识，推进土地市场的建设产生了促进作用。
在2000年以来的六七年间，我国学术界紧紧追踪土地市场改革进程，针对这一阶段的热点和难点问题，如土地规划与土地市场的关系、征地制度改革、土地市场与宏观经济等，开展了大量的研究工作。吴次芳（2000）、王万茂（2003）、欧明豪（2003）、郑振源（2004）等提出，分析市场经济条件下土地利用总体规划编制和实施，要处理好刚性和弹性的关系。国内学者围绕征地范围、补偿标准、失地农民安置和征地程序等问题开展了大量研究。周其仁（2004）、韩俊（2004）等提出，只有在法律严格规定的公益用地范围内，国家才能行使征地权。对于非公益性用地，应结束农地征收，发展农地转用市场。陶信平、李江鸿（2006）认为土地征收中公益目的被泛化的根源并不在于法律对公共利益的规定不明确，而是我国土地法律制度中缺乏一种非公益性土地征收的替代机制。张千凡（2005）通过对美国联邦宪法第5修正案对“公正补偿”规定以及美国法院判例的讨论，认为2004年中国宪法修正案所要求的征收“补偿”必须是体现被征收财产市场公平价值的“公正补偿”。
黄祖辉、汪晖（2002）提出，对于非公共利益性质的征地项目，可以借鉴美国的土地发展权制度，在补偿内容中增加土地发展权补偿。周诚先生（2006）沿着土地发展权的思路，提出在对土地原值补偿的基础上，增加“安置性补偿”项目，包括：安家费、转业费、失业救济金、养老保险费、医疗保险费等。
对于土地政策参与宏观调控问题，黄小虎（2004）、吴次芳（2004）、孟祥舟（2004）等参与了讨论，对土地政策参与宏观调控的依据、理论、方法作了探讨。
综上，总结新近30年我国学术界对公有土地进入市场问题的讨论，可以发现：在土地公有制的基础上培育土地市场，让市场在土地资源配置中逐渐发挥基础性调节作用，必须探索和解决的关键问题有两个：一个是如何在公有土地之上设立土地用益物权，开通公有土地进入市场的枢纽和主渠道；二是国家与土地市场的关系，即国家在土地资源配置中的地位是什么、作用如何发挥以及如何监督管理土地市场等。
4.2土地要素市场化改革的路径和进展
从改革开放到今天，我国土地市场的发育、成长和建设经历了三个阶段，每一阶段都存在着需要解决的特定问题，而且追求着特定的改革目标和要完成的特定任务。
第一阶段，从1978年至20世纪80年代末。这一阶段要解决的特定问题是在土地所有权不能流动的前提下探索“中国土地市场的交易对象是什么”。
1978年农村改革以来，土地的商品属性逐渐显现，土地的资产和价值属性逐渐为人们认识，土地制度改革开始从农村向城镇延伸。这一阶段中国土地市场化改革和建设的最大成果，就是创造性地发明了“土地承包经营权”和“国有土地使用权”的基础性制度安排，成功构造了中国土地市场的产权制度基础，奠定了土地要素市场化的“基石”。
1987年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用改革试点。于是，深圳等经济特区率先开始了以土地入股或作为资金与外商合资兴办企业的探索，国有土地开始逐步显示出它作为生产要素和资产的本来面目。1987年12月1日，一记划时代的槌声在深圳敲响，一宗8588平方米的国有土地50年的使用权，在44家企业的激烈角逐中，最终由一家房地产公司以525万元竞得。1988年4月，全国人大对《宪法》进行了修正，删除了土地不得出租的条款，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。1988年12月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会根据《宪法》修正案对《土地管理法》进行了第一次修订，提出国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，并规定国家依法实行国有土地有偿使用制度。
第二阶段，是20世纪90年代十年间。这一阶段中国土地市场化改革试图在前一个阶段探索“中国土地市场的交易对象是什么”的基础上，着力解决“公有土地在市场上如何交易的问题”，建设中国土地市场的基础构造。
在这一阶段上，1992年党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，十四大报告在阐述如何建立社会主义市场经济体制、加快市场体系培育时，指出“继续大力发展商品市场特别是生产资料市场，积极培育包括债券、股票等有价证券的金融市场，发展技术、劳务、信息和房地产等市场，尽快形成全国统一的开放的市场体系”。1993年11月，党的十四届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“当前培育市场体系的重点是，发展金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等。”1997年9月，党的十五大报告提出：“充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系。要加快国民经济市场化进程。继续发展各类市场，着重发展资本、劳动力、技术等生产要素市场，完善生产要素价格形成机制。”在十四大以及十四届三中全会上，一直到党的十五大，中央虽然还没有明确把土地市场作为一种生产要素市场突出出来，但已经作出发展房地产市场的战略决策和部署。
这一阶段，土地市场化改革和建设的两个标志性事件是1990年国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和1998年修订的《土地管理法》。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》确立了“国有土地使用权”的交易和流转规则，构造了中国土地市场的基础框架。1998年修订的《土地管理法》在中国土地要素市场化进程中具有里程碑意义，它确立了农用地市场与建设用地市场分割运行的二元土地市场体系，建立了“垄断一级土地市场，放开二级土地市场”的建设用地市场结构。
第三阶段，自2000年以来的六七年间，中国土地市场化改革和建设进入了一个新的阶段。在这个新阶段上，中国土地市场化改革和建设沿着“继续扩大市场机制参与土地资源配置的范围”、“完善对土地市场的规制、监管和调控”两条线索向前发展。
2002年11月，党的十六大报告提出：“健全现代市场体系，加强和完善宏观调控。在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。推进资本市场的改革开放和稳定发展。发展产权、土地、劳动力和技术等市场。”十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“加快发展土地、技术、劳动力等要素市场”。在中央提出、明确和论述了土地市场在完善社会主义市场经济体制中的战略地位之后，中国土地市场建设步伐明显加快。
2004年10月国务院发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，是继1998年修订《土地管理法》后，中国土地制度改革的又一个里程碑。国务院办公厅、国土资源部、监察部等政府部门依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》制定、实施的一系列配套文件，推动着中国土地要素市场化改革向纵深发展。
在这一时期，国家垄断建设用地使用权一级市场的格局出现松动迹象。
