其次，着力构建功能完善的决策咨询组织网络。1999年11月，浙江省政府印发《关于进一步加强和改进政府决策咨询机构工作的通知》，强调要把决策咨询机构作为政府领导机关的“外脑”。目前，地方政府一般都有研究室、咨询委、参事室等内部常设的咨询机构，但不可否认，一些机构事实上更多地承担秘书功能，有的组织缺乏常态性的参与，甚至仅仅是摆设。另一方面，高校、科研机构等大量社会咨询资源却游离于政府决策系统之外，它们主要从事远离实务的研究，申报课题、发表论文是其主攻方向。为此，要大力开发和整合决策咨询资源，建立地方政府决策专家咨询信息库。对涉及国民经济和社会发展的重大问题，要组织跨学科、跨部门、跨行业的专家进行研究论证。通过虚拟化组织、开放式系统、动态化管理，实现专家资源的优化配置和充分利用。要引入竞争机制，尤其是进一步激发非政府系统的专家咨询力量，充分发挥其价值中立、专业性强、创新性足的优势，真正成为服务于地方政府决策的“智囊库”。
第三，积极拓宽决策者与专家的沟通渠道。由于一些地方政府部门缺乏为专家及时提供公共信息的主动性，专家即使有意见和建议也较难直接与决策者进行交流，从而影响了专家咨询的效果。各地可定期组织各类专题的专家研讨会，共同商讨事关地方经济社会发展的重大事项。要更多地吸收专家参与重要议题的审议和规范性文件的制定，酌情邀请专家参与重大项目的前期研究。同时，充分利用现代信息技术，为决策者与咨询组织、专家搭建常态性的决策信息支持平台。平台的功能主要包括：使决策者快速便捷地获取咨询机构和专家的研究成果；使咨询机构和专家适时了解决策者的需求，并获得比较全面的基础资料和研究数据支持；使决策者与专家可直接互动式交流。咨询机构、专家之间也可通过该平台进行直接沟通，进一步实现信息共享。
第四，切实完善专家咨询的保障机制。“地方政府应摒弃以专家咨询作点缀，只认同其信息收集、政策阐释功能，忌讳其独立表达、政策批判功能的旧习。”要允许和倡导不同观点的自由讨论，既要有对领导的顺向思维，也要宽容对领导的逆向思维。为防止专家在决策咨询中受利益集团的影响，要注重道德规范引导，探索建立专家咨询的效果评价制度。在现有突出贡献专家等表彰评聘中，可适当考虑增加重大咨询成果应用等评价指标，推动形成学术研究与社会应用良性互动的氛围。
六、地方政府决策的追踪纠错
行政学家马奇认为，由于政府的有限理性，行政决策一般产生三个结果：一是问题得到解决；二是忽略问题的决策，即当还没有弄清楚问题之前就已经进行盲目的决策；三是与问题无关的决策，即决策不是针对问题本身，而是为了解决问题的问题所进行的决策。这充分说明，地方政府的公共政策制定并付诸实施之后，绝不等于万事大吉。事实上，这仅仅是政府履行管理职能所完成的第一个回合，而这一个回合将产生怎样的影响，是积极的还是消极的，是合乎预期还是完全失控的，都需要地方政府密切关注，并时刻准备采取必要的后续手段。
应该说，地方政府在制定公共政策的过程中，即使充分进行了决策机会成本与收益的对比分析，最大限度地减少了自身利益的束缚，并严格经过咨询、评估等法定程序，也仍然难以保证重大决策不出现失误。“因为人们对科学真理的认识不可能有穷尽的时候，而且人们在决策时所依赖的客观环境也是千变万化的。所以，尽管重大决策已经通过并实施了，也应该对决策的执行进行追踪调查。”假如发现一些异常变化，就有必要对政府决策进行追踪修正；一旦发现存在全局性的重大失误，必须立即终止公共政策的实施，尽可能把损失减少到最低限度。
然而在现实生活中，有些地方政府的领导人虽然知道已出现决策失误，却害怕承担责任，甚至碍于面子，始终不予承认。于是“明知山有虎，偏向虎山行”，继续追加投资、增加物力、添加人手，最终造成不可估量的损失，严重损害了地方政府的公信力。因此，建立政府决策的追踪纠错制度在当前日显重要。要加强对地方政府决策实施的信息反馈，并根据实际情况对政策的目标、范围、措施等进行调整和更新，从而实行二次决策。
要探索建立重大决策复决权制度，对部分重大决策方案出台之后或开始实施时，进行二次审核、重新复决。但复决权的行使并非一个必然的过程，而是对那些存在争议、关系重大并且在执行过程中容易出现问题的决策进行再决策。这项制度必须遵循严格的程序，不能轻易行使。当然，按照“谁决策，谁负责”的原则，地方政府决策的追踪纠错，应当与决策失误的责任追究有机结合起来。
●有限理性决定了地方政府只能做出有限理性的决策。地方政府既不是全知的，更不是全能的，因此要保证决策的科学性和正确性，就必须采取一系列扩展理性的方法。决策机制的创新，目的是使地方政府的决策植入更多的理性因素，保证其失误减少到最低限度。
●从国情出发，我们还不能一步冲破精英决策模式，这不仅在现实操作中不可能，也不是真正理性和负责任的选择。寻求一种开明的精英决策模式，从而构建起现代地方政府的科学、民主决策机制，是当前和今后一个时期的努力方向。开明的精英决策模式之实质，是在精英决策的前提下强化“开通”与“明辨”。“开通”就是促使公民广泛参与，让地方政府的决策建立在准确感知公众诉求的基础上；“明辨”就是通过专家深度参与，让地方政府的决策建立在充分吸收咨询意见的基础上。
●行政权处于强势地位，如果没有科学的程序进行规范，行政主体就很可能根据自己的利害关系滥用行政权力。而由于决策程序的存在，并且假定这种程序合理合法，就必然设定制约权力任意扩张的措施，赋予公民参与决策的权利和途径。退一步讲，即使最终的结果不见得让所有行政相对人满意，决策程序的公正性在一定程度上已发挥了很好的调解功能。
●地方政府决策的功用，本质上在于有效解决公共问题，而这些公共问题从根本上来之于公众需求。公民参与可以集中公众智慧，吸收不同领域的知识，从而为决策者及时提供更广泛的信息。在市场经济和民主政治的条件下，我国地方政府必须学会与公众协商处理公共政策的艺术，公共决策系统也必须顺应这个变化而加以改善，增强对公众利益的回应性，以此提高地方政府决策的合法性。
●完善政府决策的专家咨询制度，就是要借助“外脑”，拓宽决策者的视野，激活领导者的思维，以此保证我国地方政府决策的正确性和前瞻性。专家本身是社会公众的组成部分，由于在话语权上的优势，能更好地代表公众利益。相对而言，专家的知识储备使其更易保持独立精神，理性地提出专业性意见，从而抑制行政机关在决策过程中的部门利益驱动。
●地方政府在制定公共政策的过程中，即使充分进行了决策机会成本与收益的对比分析，最大限度地减少了自身利益的束缚，并严格经过咨询、评估等法定程序，也仍然难以保证重大决策不出现失误。因此，要加强对地方政府决策实施的信息反馈，并根据实际情况对政策的目标、范围、措施等进行调整和更新，从而实行二次决策。
第二节 地方政府的执行机制创新
政府决策能否落实到位，关键在于执行。执行是把计划、方案、政策、战略等变为现实的过程。普雷斯曼和威尔达维斯基在1973年出版的《执行论》中指出，如果一开始就包含实行上的困难，那么政策以失败告终并不是什么令人惊讶的事情。可以说，提高地方政府的执行力，从根本上决定着公共政策的实现程度。
一、地方政府执行的政策规避
地方政府执行的实质是公共政策执行，是政府机构把政策内容付诸实施的过程，其活动的方向和框架则是在决策阶段定型的。但决策与执行是一对需要磨合的关系，在政策执行中往往出现不同的结果，有政策基本上得到实现，部分得到实现，甚至被歪曲或替代等情形。尤其在社会转型时期，各种利益相互交织，对决策与执行的统一性无疑会带来很大的冲击。现实正是如此，改革开放以来各地出现的诸多失序、失范问题，虽有政府初始决策的因素，但更多的源于行政机关在执行过程中的偏离。“上有政策，下有对策”，就是非常具有普遍性的通俗概括。
对地方政府背离公共政策目标的执行行为，这里统称为政策规避。政策规避既指执行主体有意歪曲公共政策，又指执行主体不作为地照搬照抄，致使决策目标不能实现或不能完全实现。主要表现为：
（1）政策缺损。一项政策往往由相互依存的若干具体措施组成，一些行政机关却断章取义、任意取舍，仅仅执行对自己有利的部分，将不合意愿的内容束之高阁。这种做法使政策在执行中残缺不全，影响了整体功能的发挥。
（2）政策附加。主要指行政机关在原政策的基础上自行设置不恰当的“土政策”，使政策调整的对象、范围、力度超越了原要求。
（3）政策歪曲。少数行政机关有意曲解政策的精神实质或部分内容，尽管名义上、形式上予以贯彻，却利用政策的某些抽象性规定而偷梁换柱，充入完全不同的新内容。这是极为严重的政策规避行为。
（4）政策敷衍。有的行政机关消极应付，“原原本本传达，原封不动落实”，文件从上到下抄一遍，不研究采取可操作性的具体措施，致使政策成为一纸空文。这种呆板的政策执行是不负责任的表现，也是一种影响恶劣的政策规避行为。
之所以频繁出现政策规避行为，其内在动因是行政机关的利益取向。
转型期的中国社会已经形成越来越多的利益群体，各级政府在实施公共政策时，很难使不同地域、不同阶层的诉求都得到满足。政策对资源配置的划分和调整，会使一部分人受益，却可能使另一部分人受损。政策执行者又都有着自身的利益，他们必然进行成本收益估算，不可能完全做到价值中立。假如在政策执行中其实际收益与预期收益之间，或者其本人利益与他人利益之间存在差距，就会产生被剥夺感。这种利益受损心理直接导致政策规避的产生。如果没有健全制度的约束，当政策无益于自身利益时，执行者往往只传达政策而不具体操作，使政策执行形式化；当政策能给自身带来利益，却无法满足其利益要求时，执行者就会想方设法把政策扩大化；当政策只是部分使自身受益时，执行者很可能局部实施；当政策或许会损害自身利益时，执行者将千方百计寻找手段，与政策貌合神离。简言之，假如一项公共政策威胁到执行者的利益，就极易导致政策规避，从而使该政策难以顺利实施。
还应看到，政策执行的弹性也在地方政府内部助长了趋利冲动。“任何政策都不是绝对刚性的，政府规定与政策执行之间总是存在回旋余地。
这样，政策执行主体的成本收益预期也就必然在政策执行过程中发挥着重要的作用。”行政机关的自由裁量权赋予其相应的操作空间，使之能够采取对策，追求自身利益最大化。另一方面，公共政策的缺陷也容易诱发政策寻租。有的政策本身不合理或者不明确，新旧政策缺乏连续性甚至相互矛盾，从而引发了执行主体的政策寻租。但换一个角度思考，政策寻租层出不穷，正说明地方政府执行机制的失效，也表明了改革势在必行。
二、构建有效执行体系
公共政策执行是公共政策现实化的过程。由于从观念形态的公共政策制定到现实形态的公共政策执行，通常有一段比较长的距离，这往往给政策规避提供了机会，因而容易出现政策执行的偏差。为消除公共政策目标与实际结果之间的差异，亟须在地方政府加快构建起有效的执行体系。
有效执行体系的构建，是为了保证政策目标不偏差、不背离。那么政策执行又有哪些决定因素呢？首先，合法性对于政策执行具有重要影响。
阿尔蒙德和鲍威尔认为：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩罚，而是他们确信遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的。如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。”政策执行的合法性，是以执行主体的合法性为前提。但政策制定程序和政策内容本身的合法性同样关键，能够促使人们发自内心地遵循政策。其次，政策有效执行需要适宜的权力配置。目前，执行权在政府层级之间、部门之间配置不合理。有的过于上收，抑制下级组织积极性的发挥；有的过于分散，导致各自为政、相互掣肘。只有切实优化执行权配置结构，才能进一步冲破政策执行的阻碍，有利于节约执行成本。再次，政策执行的有效性取决于监控机制是否健全。
从理想的政策方案到现实的政策结果之间存在诸多不确定性，监控的主要目的是减少这些不确定性。基于以上分析，着眼于在地方政府构建有效执行体系，应注重把握若干重点。
