第三，规范政权性服务支出，坚决降低行政运行成本。一方面，强化行政性支出管理，挖掘地方政府节约潜力。要严格控制行政机关人员经费和公用经费支出规模，大力压缩会议费、招待费、出国培训费等一般性支出，制定和实施行政机关公车费用、水电消耗等支出定额，在勤俭节约的基础上推动地方政权高效运行。另一方面，加快事业单位财政支出改革步伐。对经营性的事业单位，如开发类科研单位、艺术表演团体等，应逐步与财政供给脱钩，倒逼其大踏步走向市场；对准公益性的事业单位，如高等教育、广播电视等机构，也应逐步削减财政补助，推动其遵循内在规律健康发展。
这里需要指出，调整优化财政支出结构，确保财政资源配置的公共性，不仅要优增量，而且要调存量。当前各级政府都设有许多财政专项资金，有的虽属同一性质或名目，却分归不同职能部门掌管，各自小打小闹，难以形成合力。2004年，浙江省政府围绕建设先进制造业基地、提高自主创新能力，对省级15项、4.2亿元的科技研发与产业化财政专项资金进行有机整合，取得了初步成效。鉴于财政专项资金事实上存在的部门化现象，政府不可能一步推倒重来、另起炉灶，所以在兼顾既有利益格局的同时，对财政专项资金进行“有保有压”是必要的。特别是那些由各部门分别掌握使用但支持对象、性质相同的专项资金应合理归并，一步难以到位的，也要建立协调联动机制，从整体上提高财政资金的使用效率，真正把纳税人的钱用在刀刃上。
二、力求公共服务的均等化
在市场经济条件下，地方政府无法实现每个人财富和收入的均等化，但不能任由基本消费差距无限扩大。因为在人类社会，“一个人的自由发展是每一个人自由发展的条件。或者说，每个人都是他人的风险源”。只要部分人的基本消费得不到保障，整个社会就不会安宁、和谐。因此，地方政府必须通过基本公共服务的均等化，尽可能地促使居民基本消费的均等化。
均等化的本质，是通过某一个层面的结果平等来达到机会的均等，公民不因性别、年龄、民族、地域、户籍而受到不同的待遇。均等化其实一直隐含于历史长河之中，只是到了近现代才显性化为一种主流价值观和政府的治理理念。而基本公共服务均等化不可能由市场达成，完善财政转移支付制度、实现区域财政能力均等化，则是其中的重要途径。应该看到，1994年实行分税制以来，我国层级政府之间的转移支付规模不断扩大，但毋庸回避，地方可用财力和公共服务差距也日益明显。按照2004年人均财政支出（含中央转移支付与税收返还）的数据测算，全国5个最高的省级辖区相当于5个最低辖区标准的7.7倍。其中，上海市（人均财政支出8008元）相当于河南省（人均财政支出908元）的8.8倍。就一个省区内部而言，情况也大体如此。比如，2006年浙江省人均财政支出最高的县（市）相当于最低县（市）标准的5.3倍。在我国，县级政府直接向全国70％的人口提供公共服务，但其平均财政自给能力仅为0.5。与之相对应，地区间基本公共服务差距相当大。我国医疗卫生资源的80％左右分布在占全国人口35％的城市，其余20％左右分布在占全国人口65％的农村。据此换算，城乡居民人均享受的医疗卫生资源之比为7.4∶1。究其根源，很大程度上是由于层级政府之间财力配置的失衡，这进一步表明了财政转移支付的重要性。
按照基本财政理论，实行转移支付的目标主要有以下三方面：（1）体现纵向平衡。由于地方政府所承担的支出责任与他们的收入能力之间存在着失衡，需要上级政府向下级政府转移财力，以弥补其支出职责和收入能力的缺口。（2）促进横向平衡。由于财源分布不均衡以及公共支出成本的先天差异，需要通过转移支付，保证经济发展水平较低或支出成本较高地区的政府具备为本地居民提供与其他地区相同的公共服务能力。
（3）矫正辖区外溢。由于一些公共物品如交通、空港、环保等项目有外溢效应，让地方政府独立承担供给成本不合理，需要上级政府采取特定的转移支付，激励地方政府提供更充分的公共服务。上述目标并非彼此独立，就制度设计的取向来说，就是在对各地财政状况和税收努力统一评估的基础上，通过财政转移支付，使不同地区都能提供大体相等的公共服务水平。换言之，均等化是财政转移支付制度的根本目标。“从效率和发展中国家现实的角度考虑，将财政能力、支出成本与支出需求对比的地方政府的行政能力即公共服务水平作为衡量均等化的指标更为合理。因此，转移支付的终极目标是实现社会公平，而直接目标是财政能力均等化。”我国中央政府向地方政府、上级政府向下级政府的财政转移支付，目前由财力性转移支付和专项转移支付构成。财力性转移支付是指地方政府可以将转移支付资金作为自身财力自主安排的转移支付，属于均衡性转移支付范畴；专项转移支付包括一般预算专项拨款、国债补助等，则具有专款专用的性质。鉴于本书的研究重点，这里主要探讨省级政府对下级政府的财政转移支付问题。以浙江省为例，1995年以来，省政府先后出台了“亿元县上台阶”奖励、“两保两挂”补助和奖励、“两保两联”技改补助和奖励、“两保两挂”财源建设技改贴息补助、“三保三联（挂）”城市化专项补助等政策。仅“两保两挂”补助和奖励一项，省级财政转移支付就从1995年的2.89亿元上升到2002年的30.55亿元。2003年，省政府对上述财政转移支付制度进行了整合，形成“两保两挂”和“两保一挂”政策。同时，省政府还围绕深化农村税费改革、发展科教文卫事业、完善社会保障制度、加强生态环境保护等重点，制定专项转移支付政策。比如，为推进“农民健康工程”，省政府根据经济发展水平和地区财力状况，按参加新型农村合作医疗的人数，已先后四次对不同县（市）分别给予每年10元、5元、3元的财政转移支付。2006年，各级财政投入农村医疗卫生事业18亿元，其中省财政转移支付5.5亿元。但从全国范围来看，省以下财政转移支付制度还不完善，普遍没有建立规范的财力性转移支付办法；专项转移支付较多，执行中被挤占和挪用的现象严重；由于缺乏有效约束和评估，转移支付资金的使用效率不高。当前和今后一个时期，亟须进一步加快体制机制创新，努力构建科学的财政转移支付体系。
一是明确各级政府的公共支出责任。这是完善财政转移支付制度的基本前提。正如不同层级的政府具有不同的职能，公共支出责任必然与政府职能紧密对应。一旦界定了地方政府的事权范围，也就明确了层级政府之间的支出责任。在理顺中央与地方政府职责的基础上，区域性公共物品的政府供给，原则上由同级财政出资；省级财政重点支持在全省范围受益共享的公共物品供给。同时，充分考虑各地的财政状况，在收入划分和返还方面进行适度的“抽肥补瘦”，逐步形成大体均衡的纵向与横向财力分布格局，以适应基本公共服务均等化的需要。从长远来看，省直接对县的财政管理体制是发展方向。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算等方面，要尽可能核算到县，进一步增强基层政府行使职能的财政能力。
二是规范财政转移支付的确定依据。目前各地主要以基数法作为计算财政转移支付数额的方法，税收返还占有相当大的比重。由于基数包含了过去体制中的不合理因素，在逐年的滚动过程中，这些不合理因素还呈逐年扩大的趋势。诺思曾指出，在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向在往后的发展中会得到自我强化。为此，要逐步用因素法替代基数法，根据各地财政收支的具体因素，建立科学的标准和量化指标，以消除人为、历史等原因对制度的影响。第一步可先锁定返还基数，降低税收返还在财政转移支付中所占的比重；要建立与财政转移支付相配套的地方数据库，为定量分析影响地方财政收支的各因素奠定基础。需要指出的是，因素法替代基数法，涉及利益结构的重大调整，必须积极而稳妥地进行。在正式实施前，应对计量模型预先进行多番模拟和调适，并统一标准收入和标准支出的核算方法，切实增强核算结果的客观性和科学性。
三是调整和优化财政转移支付的结构。发挥转移支付的调节作用，必须建立严格的专项拨款项目准入机制。省级财政新增财力除了安排本级支出正常增长外，应主要用于一般性转移支付，并重点帮助欠发达地区解决财力不足的问题。要切实清理和整合专项转移支付。我国地方政府的专项拨款几乎覆盖所有的预算支出科目，不少资金分配缺乏合理的事权依据和严格的制度约束。为此，要根据政府间支出责任的划分，取消名不符实或过时的项目，归并重复交叉的项目，严格控制专项转移支付的规模。对那些年度之间变化不大，且将长期存在的项目可列入体制补助，冲减地方上解。
四是完善财政转移支付的激励与约束机制。省级财政在对一般性转移支付的分配因素作合理化调整的同时，可加大“以奖代补”力度，安排一部分资金作为奖励，与下级政府的工作实绩挂钩。另一方面，健全财政转移支付效果的考评制度。对财力性转移支付资金，由于上级政府不规定具体用途，应主要通过对地方政府预决算审查和预算执行监督来实现。对专项转移支付资金，则从项目的立项审查、跟踪督办直至验收考核，进行全过程的监督管理，确保资金用于特定的公共服务领域。
当然，在中国这样一个大国，基本公共服务不均等成因复杂，不是光靠财政转移支付就能解决的，也不是财政“单枪匹马”就能解决好的。推进基本公共服务均等化，其实就是改革和发展的过程，它是一个中长期的发展方向，是我们走向善治所不断趋近的目标。
三、推进预算管理的科学化
公共财政之所以被冠以“公共”，还因为财政管理的公共性。也就是说，保证由公众决定财政分配的规模和财政收支的结构，由公众决定何种物品可以成为制度性公共物品，以及每种公共物品应该提供多少，或提供到什么程度。而一切理念上的东西要变成现实，都离不开制度的“护航”，离不开管理的“耕耘”。公共财政的构建，自然需要财政管理的规范化，需要严格的体制约束和机制引导。
财政管理的核心是预算管理。推进财政管理的规范化，首要环节是预算管理的科学化。现代意义的政府预算发展到今天已有100多年的历史。所谓预算管理，是指政府对预算资金的收支进行计划、控制、调节和监督，保证预算资金合理组织、有效运用，满足政府履行其职能需要的活动。传统的预算理论认为，政府预算只是一个资源配置过程，它是通过公共选择这种非市场机制来完成资源配置的。实质上，这是一种投入预算理念，其侧重点在于预算资金的分配和使用。但按照现代预算理念，政府预算并不单单是一个投入的过程，更重要的是预算投入所产生的结果。现代预算理念的变化，是基于公众与政府的委托—代理关系，政府受托提供公共物品所需耗费的资源，就是通过税收、收费、国债等形式筹集到的现金流量，以及这些现金流量所形成的存量资产。社会公众作为财政资源的最终所有者，必然要求政府的代理行为是公正高效的，因此政府预算应当建立在公平与效率的理念基础上。
由于政府预算反映的是政府活动的范围和方向，随着社会经济活动和财政活动的逐步复杂化，地方政府预算也由最初简单的政府年度收支一览表，演变成满足多种需要的包括多种分类形式的复杂系统。比如，按预算的编制形式，可以分为单式预算、复式预算；按预算的编制方法，可以分为基数预算、零基预算；按预算作用的时间长短，可以分为年度预算、中期预算；按预算收支的平衡状况，可以分为平衡预算、差额预算。通常有一级政府就有一级财政收支活动主体，也就有一级预算。各预算级次的设置与政权体系的层次基本相对应，以实现财权与事权的统一。从我国地方政府的实践来看，预算管理制度主要有三种类型。
