在传统体制下，由于国家控制了各类公共事业资源，政府管理和发展社会事业的职能都通过举办事业单位予以实现，发展社会事业就意味着直接兴办事业单位，由此导致地方政府管办职能不分。这其实是政府统包区域公共物品供给所形成的格局。管办职能不分，导致国家所有权与公共行政权这两种性质不同的权力相混淆，地方政府以行政方式行使所有权与内部经营管理权，一切以政府指令和计划行事，且将社会其他力量排斥在公共事业领域之外。因此，改革事业单位体制，必然要调整集“管事业、办事业、养事业”于一身的国家事业职能，根据职能性质、实现方式将其分为公共管理职能与所有者职能。其中，前者是以公共管理者身份管理整个社会事业的职能，权力基础是公共行政权，基本逻辑依据是地方政府的公共服务性；后者是以所有者身份举办和管理事业单位的职能，权力基础是国家所有权，主要现实依据是公共财政体制下的国家财政能力。可以说，只有推行管办分离，严格划分地方政府两类不同的事业职能与行使职能的方式，才能为社会力量参与区域公共物品供给创造体制条件。
应该看到，我国事业单位情况十分复杂，既有行使行政职权、与行政机关没有实质差异的事业单位，又有与企业一样追逐利润的事业单位；既有由财政全额拨款的事业单位，又有完全靠创收维持运转的事业单位；既有绝对受制于行政机关、缺乏自主权的事业单位，又有主管机关形同虚设、基本实现自治管理的事业单位。“实际上，今天中国事业单位从事的很多活动都可以被看作是私人物品或服务的商业化生产，这类活动最好留给非国有部门和市场去做。”由此可见，改革事业单位体制的一个重要前提是科学分类。浙江省在改革中将事业单位分为四类：（1）监督管理类事业单位，指依据法律、法规授权或政府委托承担行政执行、执法监督和经济社会管理职能，经费来源主要靠财政供给的事业单位。（2）社会公益类事业单位，指承担国家交办或鼓励支持的公益事业职能，面向社会提供公共服务的事业单位。既包括公共卫生机构、义务教育机构、基础科研机构等纯公益类事业单位，又包括普通高等教育机构、非营利医疗机构等准公益类事业单位。（3）中介服务类事业单位，指利用专业知识和专门技能，在社会经济活动中提供中介服务的事业单位。（4）生产经营类事业单位，指以营利为主要目的，面向市场从事生产经营活动，为社会提供产品和服务的事业单位。浙江省已对774家省属事业单位予以分类认定，其中，监督管理类76家，占编制数的2.3％；社会公益类517家（纯公益类254家、准公益类263家），占编制数的74.1％；中介服务类46家，占编制数的3.1％；生产经营类72家，占编制数的9％。全国其他地区对事业单位的分类虽有差异，但基本思路是一致的。
事业单位的分类，仅仅是理清事业单位的构成，也仅仅是事业单位改革的基础。事业单位“战线”过长，本质上是“全能型”政府的衍生现象，这与治理理念不相容。推进事业单位体制改革，近期目标是“去行政化”和“去企业化”。所谓“去行政化”，就是对完全承担行政职能的事业单位，结合深化行政管理体制改革，加快转为行政类机构；对承担部分行政职能的事业单位，也要按照政事分开的原则，将其行政职能和其他职能予以整合分离。所谓“去企业化”，就是对条件成熟的中介服务类事业单位，与主管部门或挂靠单位脱钩改制，成为独立承担经济、法律责任的社会中介机构；对现有从事生产经营活动的事业单位，应加速转为企业，并依法办理企业设立登记。从浙江省来看，到2004年末已有1200多家中介服务类、生产经营类事业单位完成改制，其中省属44家，占应改制单位的30％左右。“去行政化”和“去企业化”的目的，是切实按照事业单位的举办宗旨，通过“瘦身”让其回复本来面目。只有真正从事公益活动的事业单位，才继续保留在事业单位序列之中，为发展社会事业、提供公共物品发挥应有的作用。
当然，从严格意义上讲，事业单位“瘦身”仍然是治标不治本。推进事业单位体制改革，核心是实现国家事业的社会回归。在总体性社会向政府—市场—社会三分的转型过程中，与区域公共物品供给多元化相对应，公共事业资源必须由单一计划分配转向政府机制、市场机制、社会机制的共同配置。社会事业活动既包括政府举办、作为体现政府职能的国家事业，更包括社会力量举办、由社会自我实现公共利益的事业。随着公民社会的充分发育，随着多元治理、和谐治理格局的形成，还将有更多的事业单位转向社会化管理，事业单位在我国或许会成为一个历史词汇。
●由政府依靠权威手段供给公共物品，虽然从目的论上看无懈可击，却因官僚制的先天缺陷，在供给效能上存在着不足。实践需要公共物品的供给模式更趋多元，这是政府治理的含义在新的时代条件下的延伸，也是地方政府创新模式的必然选择。
●地方政府在多数时候作为区域公共物品的直接供给者，但也越来越多地转为间接供给者。借用奥斯本和盖布勒的比方，前者是既“掌舵”又“划桨”，后者是光“掌舵”不“划桨”。
●根据我国实际，界定地方政府直接供给区域公共物品的范围十分重要，虽然我们不可能也没有必要罗列明细清单，但原则上应包括公共性程度高的区域公共物品，不宜由非政府力量供给的区域公共物品，非政府力量不愿或无力提供且正外部性大的区域公共物品。
●实现地方善治需要治理主体的多元化，区域公共物品的提供也是如此，地方政府与非政府组织乃至私人企业都是一种合作伙伴关系。在不少领域，地方政府将从区域公共物品的直接供给者逐步转为间接供给者。这体现了人们对公共物品种类和性质认识的深化，也是对地方政府履行职责方式的观念突破。
●毕竟我们还处于社会主义初级阶段，地方政府的财力比较薄弱，难以满足经济社会发展对公共物品的多方面需求。综合运用商业供给、志愿供给、互助供给机制，有利于更好地实现区域公共物品的充分供给。但必须指出，多元化的区域公共物品供给机制并非“无政府”治理，恰恰相反，任何一种供给机制都离不开政府的引导和支持——只不过地方政府由“台前”走到“幕后”，转向了管理工具的创新实践。
●事业单位“战线”过长，本质上是“全能型”政府的衍生现象，这与治理理念不相容。推进事业单位体制改革，近期目标是“去行政化”和“去企业化”。但从严格意义上讲，事业单位“瘦身”仍然是治标不治本。推进事业单位体制改革，核心是实现国家事业的社会回归。
第三节 乡镇政府组织与农村公共物品
有效的乡村治理，是实现地方善治的重要基石。乡镇政府作为我国最基层的地方政府，其组织结构如何设计，才能更好地符合农村治理的要求？农村公共物品作为短缺程度更高的区域公共物品，应采取怎样的供给体制，才能适应广大农民生产生活的需要？这些都亟须在实践中破题。
一、农村公共物品供给的政府职责
农村公共物品是相对于由农民或家庭自己消费的私人物品而言，它同样具有一般公共物品非竞争性和非排他性的特征。基于这一点，地方政府无可争议地应承担保障供给的责任。但由于历史和现实的诸多原因，我国农村居民与城市居民所享受的福利有着巨大反差，这首先体现在公共物品的供给上。
现行的农村公共物品供给体制是在人民公社时期的制度框架基础上形成的。推行家庭联产承包经营责任制后，随着农村基本经营单位和核算单位的变化，农民成了相对独立的生产经营者。取代人民公社成为基层政权的乡镇政府，理论上应是本辖区公共物品的供给者，然而依靠其体制内的财政收入根本难以做到这一点。特别是分税制改革后，乡镇政府处于一种矛盾地位——既要依法履行职责，提供农村公共物品，又没有相应的税收支持，于是只能在财税体制外筹集资金。其来源主要有：乡镇企业上缴的利润和管理费；乡镇统筹资金，包括农村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练和交通建设等五项统筹以及乡镇政府按照国家规定征收的其他收入；各项罚没收入；各种集资、捐赠等。1994年4月29日的《浙江法制报》曾有一篇报道反映，浙北某县岳家村农民人均承担的擅自集资款，占人均纯收入的11.8％；加上当年的村提留和乡统筹费，该村农民实际承担的费用，竟占人均纯收入的19.17％。由此可见，事实上是农民自己负担了大多数的公共物品供给。比如，1999年的全国农村中小学教育经费中，中央财政占2％，省地两级财政占11％，县级财政占9％，乡村与农民支出占78％。可以说，政府事实上将自己肩上的担子不知不觉地卸到了农民的肩上。另一方面，向农民筹到的资金，却不能保证用于提供最急需的农村公共物品。因为乡镇政府及村组织的目标与辖区内农民的需求并不完全一致，在政绩考核、职位升迁及经济利益的驱动下，乡镇政府往往会利用手中的权力，做本末倒置的“好事”——对农民是中看不中用的“形象工程”，对自己是得名又得利的“政绩工程”。这导致农村公共物品供给在“缺位”前提下的进一步“错位”。
着眼于减轻农民负担，2000年率先在安徽省试点的农村税费改革取消了乡镇“五项统筹”和村组织公积金、公益金、管理费等“三项提留”，并将乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、民兵训练等公共服务和公益事业纳入乡镇政府预算开支；还规定超出本级政府财政预算之外的部分，通过上级政府的转移支付解决。2002年，浙江省也全面启动农村税费改革，全省农民人均负担从2001年的92元减少到改革后的34元，减幅达63％；同时，还制定了《关于乡镇“五项事业支出”列入财政预算管理的办法》、《关于规范省对市县财政转移支付的办法》、《关于进一步完善乡镇财政管理体制的指导意见》、《关于改革和规范村提留建立村公益事业资金的意见》、《关于逐步取消劳动积累工和义务工并切实加强使用管理的意见》、《关于确保农村义务教育事业健康发展的意见》等10个配套文件。这些政策取向无疑是正确的，尤其像浙江省这样的东部沿海地区，已初步建立了农村公共物品供给的稳定筹资机制。然而农村的欠账实在太多，而且取消占乡镇财政收入30％～40％的各项收费后，不少地方转移支付又不充分，更加剧了乡镇政府入不敷出的状况，甚至原先勉强可以维持的一些公共物品供给也面临“断档”的危险。
目前，农村公共物品供给短缺不是个别的，而是普遍的现象，像义务教育、公共卫生、大型农田水利设施、良种开发和推广等公共物品均供给不足。从深层次分析，这源于我国长期推行的非均衡发展战略。新中国成立后，政府实行投资的“城市偏向”，通过提取农业剩余支持工业积累，并在公共物品供给方面也形成城乡二元分割，即城市公共物品由国家供给、农村公共物品由农民自给的局面。改革开放以来，这一指导思想作了调整，但由于历史的惯性，并未从根本上扭转。地方政府通过制度安排和政策支持，将大量的区域公共物品提供给城市，却难得分一杯羮给农村。
即使地方政府对“三农”投入的金额逐年增加，对农村公共物品的供给责任却没有具体划分。县级政府容易将责任推给乡镇政府，却不给相应的资金；乡镇政府再将责任进一步分解，最终形成了广大农民自给自足的公共物品供给制度。
因此，确保农村必要的公共物品供给，必须切实明确政府的职责。农村公共物品构成上的层次性，决定了不同层级的政府所承担的责任是不同的。对关系国家总体利益的农村公共物品，如农业基础科学研究、大江大河治理、农村基础教育、公共卫生保障、生态环境保护等，应由中央政府和省级政府无偿提供；县级政府主要从事本区域基础性、公益性项目的投资与管理；有外部性的跨地区项目则由各个受益的地方政府共同提供；乡镇政府的职责应该是维持农村社会治安、民事纠纷处理、社区医疗卫生、乡镇公用设施建设等。需要明确的是，鉴于农村发展的现状，借助商业供给机制的条件远不如在城市那么成熟，地方政府应承担更多的公共物品直接供给义务。这也是统筹城乡发展、维护社会公平的现实需要。当然，城乡一体化不可能一蹴而就，城乡发展差距在我国还需要相当长的时间来逐步缩小。对于农村公共物品的政府投入，可以先从民生最紧迫、最薄弱的环节抓起，通过城镇基础设施延伸、社会事业覆盖，让广大农民更好地享受公共财政的阳光。而不论城乡二元结构的“鸿沟”有多宽，眼前的财力还不那么雄厚，地方政府尤其是县级政府将投入重点转向农村，无疑是正确的选择。
