就传统地方政府的发展轨迹来看，经历了统治行政和管制行政两个历史形态。在全球范围内，农业社会的地方政府皆属统治行政的范畴。近代以来，管制行政伴随工业化而逐渐兴起，并于20世纪基本形成了自身的典型形态。统治行政以统治意志为中心，所以是一种强制性行政。即使地方政府有时可以实现被统治者的愿望和利益要求，也是从属于维护统治的目的。统治行政的最大贡献是确立秩序意识，其代表性特征反映在：要求官员通过“修、齐、治、平”而获得忠君事主的素质。阿奎那有这样的论述：“就像一个人总是受到他的理性灵魂的支配一样，一个社会也总是会受到某个人的智慧的统治。而这就是君主的职责。因此，一位君主应该认识到：他对他的国家所承担的职责，实际上就类似于灵魂对于肉体、上帝对于宇宙所承担的那种职责。如果他对这一点能有充分的认识，他就会一方面感到自己是被指派以上帝的名义对他的国家实施仁政，从而激发他的为政以德的热诚，另一方面又会在品行上日益敦厚，把受其统治的人们看作是他自己身体上的各个部分。”
管制行政与统治行政的根本区别，就在于它以制度为中心，强调管理制度的科学化和行政体系的合理性。虽然管制行政承袭了统治行政的秩序意识，却不满足于仅仅维持秩序，而要求对社会生活的公共部分进行管理，以求使之优化。如果说统治行政着眼于目标，不甚计较手段；管制行政则往往由于重视实现目标的手段，却冲淡了目标本身的重要性，以致管制行政越是发展，就越僵化。我国传统计划经济就是一种典型的管制行政。地方政府的行政审批制度也暴露了只重“手段”、不重“目标”的问题——为了防止重复建设而强化行政审批，可大多重复建设的项目，又都是行政审批的产物。还应看到，管制行政倾向于造就管理精英，但在现实中却受到以下制约：一方面，管理精英，无论是个体还是集团，不可能垄断社会上的所有资源。在经济市场化、社会多元化的情况下，这种垄断更不可能，并由此导致管理的不周延性。另一方面，地方政府将管理精英集聚在一起，而行政体系中的竞争机制又引起精英相互之间的矛盾，以致“内耗”造成成本的不断增加，所以管制行政正是以政府职能迅速膨胀为标志的。
统治行政和管制行政是传统地方政府的两种历史形态，虽然它们分别对应于农业社会和工业社会，但却有内在的共同点：（1）政府与公民的关系不对等。地方政府以统治者和管制者的身份出现，并不将公民视为对等的主体。（2）政府职能无所不包。地方政府对公民自治不够信任，行政权力渗透到方方面面，所有领域都被严格控制。（3）政府以强制手段为主。公民在地方政府权力的强制下，不得不服从政府的行政行为。总体而言，我国地方政府目前基本上处于管制行政的阶段，虽然东部沿海地区与中西部地区在管制的范围和程度上有所区别，但基本形态仍然是一致的。
四、从管制行政到治理行政
当前的我国地方政府，由于受单一权威导向和严格等级制度的影响，政府具有家长色彩，基本上是处理公共事务的唯一权力中心。管制行政的核心是一个“管”字，社会公众只能成为行政管理的对象，被戏称为“管理管理，就是官来管你”。实践证明，集中化的行政权力只能使公众减少政治热情，严重损害其民主权利；而且行政权力天然扩张的冲动，必然导致市场自我调节和公民自主管理能力的蜕化。麦金尼斯论述道：“在家长式治理下，政府本身可能变成一种私人财产。因为如果统治权集中于一个单一的权力中心，那么政治就变成一个决定谁可以运用这种权力以及谁拥有这一职位的简单的问题。一旦实施法律和规则的能力变成政府官员的一种收入来源，则争夺和保持权力就至关重要了。”管制行政的局限性显而易见，在公民权日益彰显的今天，更有必要建构新的治理结构。
20世纪80年代以来，经过新公共管理运动的洗礼，地方政府开始由超越各类社会组织之上的统治者、管理者，演变为社会共同治理网络的一个组成部分。从管制行政转变为治理行政，是传统地方政府向现代地方政府转型的对应形态。治理是在一个既定的范围内，通过引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理行政意味着由一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者来管理社会。因此，地方政府不再是本区域唯一的权力中心，这就对传统的政府权威提出挑战。各种公共甚至私人机构只要行使的权力得到公众认可，就可能成为各个层面上的权力中心。治理行政还意味着“在现代社会，国家正把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任”。从本质上看，治理行政与管制行政有很大的不同。一方面，管制行政的权威主要来自政府，而治理虽然需要权威，但这个权威并不为政府所垄断。治理行政是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。另一方面，权力运行的向度发生变化。管制行政的权力运行是自上而下的，它运用地方政府的政治权威，通过发号施令、制定和实施政策，对公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理行政则是一个上下互动的过程，政府、非政府组织以及各种私人机构主要通过合作、协商、伙伴关系，确立共同目标处理公共事务，所以其权力向度是多元的，并非纯粹自上而下。社会力量在治理中的作用日益增强，不再任由政府摆布，也可以通过正常途径，自下而上地对地方政府施加影响。
那么在多中心治理的模式中，地方政府是否无异于其他治理主体呢？
答案是否定的。政府事实上承担着公共事务“元治理”的角色，即应“保留对治理机制的开启、关闭、调整和另行建制的权力”。这里所说的元治理，不是要建立一个至高无上的政府，而是要政府承担设计机构制度、提出远景设想、协调目标和行为等功能。尤其中国作为处于转型期的发展中国家，政府在许多领域的“退位”都为时尚早，相反，社会的每一初次“登台”还需要政府的真诚推动。即使是浙江省，发展在全国处于领先水平，但城乡、区域发展还不平衡，市场机制尚不完善，公民社会仍待发育，地方政府的独特功能是任何其他治理主体所难以比肩的。中国社会走向善治，政府无可争议地应扮演发动机的角色。
在治理行政的形态下，地方政府的“元治理”至少体现在：（1）制度供给。地方政府所提供的有关制度，决定着社会力量能否进入、怎样进入公共事务治理领域，并且对其他治理主体进行必要的资格审查和行为规范。
（2）政策激励。即使地方政府主动开放某些公共事务治理领域，但社会力量往往会等待观望，尤其是对公共物品的生产，需要政府在行政、经济等方面采取相应的鼓励和引导措施。（3）外部约束。公共事务治理也需要“裁判员”，地方政府应依据法律和规章制度，对其他治理主体的行为进行监督、仲裁甚至惩罚。在鲍勃.杰索普看来，政府提供了治理的基本规则；它拥有对垄断性组织智慧与垄断性信息资源的主导权，可以用来塑造人们的认知和希望；它在内部发生冲突或对治理有争议时，可以充当“上诉法庭”，对是非作出认定；还可以为了系统整合的利益和社会凝聚的利益，通过支持较弱的一方以建立权力关系的新平衡。正因如此，地方政府权力仍应保持强制性，但这种强制性是基于维护公共利益而凌驾于社会之上的，是一种确保“元治理”功能发挥的“善”的强制性。地方政府是在各种不同制度关系中运用权力去引导、控制和规范其他社会力量的活动，以最大限度地增进公共利益。
●政府赖以成立的基础，首先是民意。没有民意，政府的合法性、合理性就失去了标尺和根基。应当承认，即使我国地方政府与西方政府在本质上有很大的差别，这一点仍然是相通的。
●高压、宣传和改革这三种方式对我国地方政府都不可或缺。但暴力主要起威慑作用，宣传仅仅是辅助手段，唯有改革是政府实现和提升价值的根本途径。因为前者是地方政府通过强制或诱导要求公众臣服，后者是通过自身修正获取公众的认同，求得国家、社会、公民的最大效用。总之，处于不断变化之中的社会转型期，一个不变的政府最终只会被时代所淘汰。
●地方政府的合法性既非天生，也非一劳永逸。只有积极回应公众的需求，有效地履行自己的职责，才能拥有越来越高的社会认可，并得到公众的广泛信任。可以说，地方政府任何增进公共利益的举动，任何增加社会和公民效用的行为，都有利于提升自身的合法性。而在转型期创新地方政府模式，必将切实提高区域治理绩效，从而进一步汲取合法性资源、夯实合法性基础。
●从管制行政转变为治理行政，是传统地方政府向现代地方政府转型的对应形态。地方政府不再是本区域唯一的权力中心；各种公共甚至私人机构只要行使的权力得到公众认可，就可能成为各个层面上的权力中心。
●在多中心治理的模式中，地方政府是否无异于其他治理主体呢？答案是否定的。政府事实上承担着公共事务“元治理”的角色。尤其中国作为处于转型期的发展中国家，政府在许多领域的“退位”都为时尚早，相反，社会的每一回初次“登台”还需要政府的真诚推动。
●地方政府权力仍应保持强制性，但这种强制性是基于维护公共利益而凌驾于社会之上的，是一种确保“元治理”功能发挥的“善”的强制性。地方政府是在各种不同制度关系中运用权力去引导、控制和规范其他社会力量的活动，以最大限度地增进公共利益。
第二节 现代地方政府的本质特征
从管制行政到治理行政，是我国地方政府模式创新的过程。在库恩看来，新旧模式的过渡就是科学革命，“科学革命在这里被当作是那些非积累的发展事件，在其中一套较陈旧的范式全部或局部被一套新的不相容的范式所代替”。立足当今时代和中国国情，顺应多元治理、和谐治理的要求，我们应努力构建顺应全球化、立足本土化的现代地方政府。那么这样的地方政府应有哪些本质特征呢？
一、以服务为宗旨
公共服务伦理精神是行政体系合法性的依据。在一定程度上，地方政府的合法性程度，取决于其行政伦理精神与社会基本价值之间的趋同程度。“政府应该做什么不是某些人主观臆断的结果，而是取决于对人性作怎样的假设，取决于如何理解政府服务对象的需要。”功利主义目的论从“趋乐避苦”的人性出发，把快乐和幸福作为每一个公民追求的人生目的，地方政府管理的目的，应该是增进全社会每一个人的快乐和幸福，进而实现“最大多数人的最大幸福”。
假如将幸福论作为行政伦理原则的逻辑起点，那么我国地方政府显然应积极推动区域社会福利总量的最大化。由于行政权力来源于公民授权，地方政府本质上是为公共利益服务的组织；更何况共产党是以实现人民利益为最高目标的政党，中国共产党的先进性，从根本上体现在实现全体人民的物质利益、政治利益和精神利益上。因此，地方政府以服务为宗旨是天经地义的，有利于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。从另一个角度来看，管理本身是与服务统一的。随着生产力的发展，社会主体逐渐分化并形成组织，必然由此存在利益冲突；为避免无谓消耗，各组织将部分权利通过契约予以让渡，形成公共权力，交给凌驾于其他组织之上的政府，管理全社会的公共事务。可见，“管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务”。政府的立身之本是提供公共服务，这是与传统地方政府的首要区别。
强调以服务为宗旨，意味着地方政府与社会公众的关系将转化为服务供给者与消费者的关系。政府行使权力的目的，不再主要是为了管制，而是为公众提供更好的服务。按照善治理念，地方政府不是凌驾于社会之上的官僚机构，从某种意义上讲，更像是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”。这里的“企业家”并非生意人，而是不断提高公共资源配置效率的人。为此，我国地方政府必须以市场即公众需求为导向，因为只有顾客驱动的政府，才能提供满足人们合理、合法需求的公共服务。另一方面，政府还应重视公共服务的效果。传统地方政府注重投入而非结果，并且经常是效果越差，得到的财政资金反而越多。这是与现代地方政府的理念相违背的。在确立服务功能取向的前提下，地方政府必须注重对公众需求的回应性，更加重视行政效率，并致力于以“无缝隙”方式满足公民多样化、多层次的需求，切实提升公共服务的品质。
