中国的建立，结束了我国人民长期受奴役、受压迫的历史。60多年来，各种制度性变革和社会运动深刻影响了我国社会的历史进程。随着我国社会政治经济状况的变化，国家在社会福利和服务中的角色经历了从改革开放前的“国家垄断”，到改革开放后的“国家退却”，再到新世纪以来的“国家再临”的演变过程，从而使我国的社会政策发展呈现出明显的阶段性特征（岳经纶，2010）。近年来，面对经济改革过程中积累的种种社会问题，我国开始强化国家在公共福利和服务中的角色，出现了社会政策的急剧扩展，新的社会政策体系正在形成之中。
一、计划经济时代的“国家垄断”
到1956年底，我国生产资料私有制的社会主义改造取得决定性的胜利。农民、手工业者劳动群众个体所有的私有制，基本上转变成为劳动群众集体所有的公有制，资本家所有的资本主义私有制基本上转变成为国家所有即全民所有的公有制（胡绳，1991：287）。社会主义公有制经济制度在我国已经建立起来。
随着公有制经济制度的建立，尤其是1958年农村人民公社的建立，一套垂直隶属型的社会管理体系也随之基本形成。每个人都隶属于一个具体的组织，即所谓的“单位”，每个“单位”组织又都隶属于某个上级“单位”组织，上级“单位”组织又隶属于一个更高的上级“单位”组织……如工厂等企业组织之上有“公司”，“公司”之上有“局”；生产小队之上有生产大队，大队之上有人民公社。全社会从下到上形成了一个以“单位”为基础的层层隶属、高度组织化的社会管理体系，每个人都被纳入其中。一个人无论到哪个地方，无论更换多少单位，都要受到单位的管理。而单位之间相互衔接，管理模式高度一致。
“单位”基本上是人们通过劳动获得“工资”或“工分”，进而获取生活资料的唯一途径，离开单位意味着没有生活来源。人们不仅在经济上依赖“单位”，在“单位”之外的行为同样受到单位的制约。个人的诸种活动，如长途外出、结婚离婚、搬家迁移、调动工作等，都要经过单位批准，要有单位的“介绍信”。此外，“单位”制与户籍制度，以及由街道办事处、居委会和公安派出所组成的三位一体的城市综合治安管理体系相结合，有效控制了社会的人口流动。农民没有城市户口，也就没有粮油等各类票证，离开本乡本土便难以生存。如果离乡背井，将被称为“盲流”，轻则被遣送回乡，重则被公安机关“收容教育”。城里人也不可能放弃单位组织到处流动，因为离开单位组织往往意味着失去经济来源，同时，户籍地的粮油票证在户籍地之外是不能使用的，离开户籍地意味着失去粮油票证，除非能在合法的证明之下将户籍地“粮票”兑换成“全国粮票”，因此，放弃单位到处流动意味着没有收入、没有粮油票证，意味着难以生存。
社会的高度组织化使每个人都有一个明确的“位置”，每个人都被限定在一个具体的组织内。个体对于组织的依赖提高了组织对个体的控制力量，国家进而能够通过组织这一环节将权力影响施加到每一个体身上。1957年以后，阶级斗争成为政治生活中的主旋律，尤其是在“文革”时期，任何偏离主流意识形态的言行都被上升到阶级斗争的高度。意识形态的话语在整个国家机器的全力宣传下，在各级组织的不断动员和强化下，渗透到了社会生活的各个方面，为社会管理提供了强有力的思想工具，并成为各种管理方法的合法性和正当性的依据。
这套社会管理制度主要是仿照苏联斯大林时期的集中指令性计划经济体制模式建立和发展起来的，是基于马克思列宁主义原理和中国管理文化的传承而做出的一种制度安排，整个社会管理方式带有明显的战时社会主义性质和半军事化管理的特点。在这种体制下，几乎所有资源都集中在政府手中，社会基本没有资源。政府必须是一个“全能政府”。人们也讳言“社会问题”，因为在社会主义制度之下是不存在“社会问题”的，一谈到“社会问题”，“社会问题”就立刻变成了“政治问题”。指令性计划经济体制把经济与社会合为一体，国家把社会当成“下级”，用经济政策取代社会政策，依靠“政社合一”的人民公社和城镇企事业单位体系来提供服务、管理社会，形成了以城乡“户籍”为基础，以“配给制”为特征的社会政策体系，在农村和城镇建立了两套不同的社会保障制度。
在城镇，国家建立了一套以终身就业为基础的、由单位直接提供各种福利和服务的社会保障制度。在这种保障制度下，国家将绝大部分城镇居民安排到全民所有制和集体所有制单位中就业，对干部、职工及其家属提供覆盖生、老、病、死的社会保护，具体包括医疗服务、住房、教育、养老，以及各种生活福利和困难救济。国家建立的劳动保护体系使所有工人都享有就业保障，没有失业之虞。这种对城镇国有企业职工进行大包大揽的劳动保险制度为城镇居民提供了十分完整的社会保护，被称为“单位福利制度”，也被认为是社会主义优越性的体现。
在农村，国家在集体经济的基础上，建立了包括合作医疗制度、五保户制度等在内的集体福利制度，农民作为公社社员享有一定的集体保障。计划经济时代农村的合作医疗，是世界公认的，中国人的寿命由1949年的35岁提高到72岁。在经济发展水平那么低的情况下，建立保障那么多人口的基本医疗保障，实属不易。
城乡二元结构带来了社会福利待遇差距明显的二元制福利体系，国家直接或间接地在社会福利提供当中扮演了重要角色，城乡居民的基本福利需要，如教育、医疗、就业等都得到了一定程度的满足，在城镇或农村内部没有出现严重的社会不公平问题。在计划经济时期，虽然收入水平很低，但中国属于世界上收入分配最平等的国家之一。美国经济学家萨缪尔森对当时我国的社会生活有这样的描述：“它（中国）向每一个人提供了粮食、衣服和住房，使他们保持健康，并使绝大多数人获得了教育，千百万人并没有挨饿，道路旁边和街道上并没有一群群昏昏欲睡、目不识丁的乞丐，千百万人并没有遭受疾病的折磨。以此而论，中国的成就超过世界上任何一个不发达国家。”
把社会福利和服务纳入“单位”是计划经济时期我国社会政策的一个最显著的特征，并且推动了单位制度的形成。单位的功能就像一个自给自足的“社会”。社会学家华尔德对我国国营企业的权威关系进行了深入研究，并提出了“有组织的依赖”这个概念来描述工人与其单位的关系。具体来说，就是劳动者在政治上依赖工作单位的党组织和管理层，在经济上依赖单位提供的工资收入和各种福利与服务，在个人关系上依附作为国家干部的上司。由于当时中国正在进行的快速工业化需要大量资金，因而不能给工人提供较高的工资报酬。因此，在国家与工人之间形成了不成文的“社会契约”：国家照顾工人及其家庭（包括生老病死），工人以低工资为国家工业化服务。
需要指出的是，与其他社会主义国家一样，计划经济时代我国的社会政策体系基本上是为“服务于经济目标而设计的”，经济目标则服务于政治目标。社会政策从属于经济政策，被视为完整的生产过程的一部分，是满足“工人”需要的一种手段。企业履行了大多数社会政策的职责。充分就业政策保障了城市居民可以普遍享受社会福利和服务，尽管在水平和质量上存在着差异。但社会政策差不多是排他性的国家主义，几乎不存在市场安排，也没有什么非官办部门的捐献。除了福利分配和社会服务外，对基本消费品的配给和补贴在某种程度上也发挥了社会政策的功能，或者说是一种近似的社会政策。
二、改革开放初期的“国家退却”
改革开放后，我国社会的整体面貌发生了重大变化，表现为社会的构成、体制、结构和运行机制的整体转型。虽然层层隶属、高度集中的社会管理体系在社会控制中仍然极为有效，但其末端出现了松动，个体在社会生活中的“位置”变得不确定，“单位”组织对个体的约束力明显减弱。在城市，随着经济成分的多元化，辞职、自谋职业、重新择业等各种形式的人员流动变得十分频繁，人们的“位置”经常处于变换之中；产业结构的调整，企业组织的倒闭、破产形成了大量的没有单位的失业、下岗人群。虽然以街道、居委会为基础的社区基层组织的建设在不断加强，但是，人们的经济来源并不依靠这些基层组织，它们对人们行为的约束力并不强。
在农村，随着人民公社的解体，生产大队、生产小队这些既是生产单位又是行政体制的组织也随之解体，以家庭为单位的经营形式使农民获得了更多的自主性，他们的生活和工作已不像过去那样受到生产队的处处约束。更主要的是，随着城市对劳动力需求的增长，大量农民离开农村进入城市寻找工作，形成了庞大的农民工群体。他们在经济上不依靠农村，村组织对他们基本失去约束力，而他们在城市中的“位置”是不确定的，他们通过在城市之间的不断流动、单位之间的不断变换以寻求一个满意的工作。虽然城市制定了一系列的外来人员管理条例、管理制度等措施，但这些措施的完善性和有效性都需进一步提高。事实上，没有固定工作的农民工，尤其是找不到工作的农民工，已经成为游离于社会管理体系之外的一个群体。
在社会流动日益频繁、人们活动趋于多元化、活动选择的个性化条件下，组织对个体的控制力量在降低，意味着国家通过“单位”组织将权力影响施加到个体身上的能力减弱了，难以像过去那样将人们限定在一个明确的“位置”上进行社会管理。
与此同时，党的十一届三中全会宣布停止“以阶级斗争为纲”，党的工作重心从阶级斗争转移到“以经济建设为中心”，计划经济开始向市场经济转型，来自意识形态领域的宣传与控制也随着改革开放的到来而弱化了，曾经被反复批判的“发财”、“致富”等观念取得了合法性和正当性，极大地调动了人们的积极性，经济建设得到快速发展。在“让一部分人先富起来”的口号下，计划经济时代的共同贫困得到了彻底改变，城乡居民生活水平大幅提高，越来越多的人步入了富裕阶层。
由于在计划经济时期我国相对忽视了生产力的发展和经济建设，我国的城镇社会政策体系所带来的财政支出超越了国家经济的承受力，给国家和企业带来了沉重的负担，间接造成了国有企业的低效率。因此，在经济改革之后，作为计划经济时代社会政策体系核心基础的劳动就业制度及相关的福利保障制度就成为经济改革的主要对象，社会政策体系开始进入局部调整与全面变革的时期。与此同时，随着人民公社这一集体经济制度的瓦解，农村社会政策的经济基础不复存在，农村社会政策体系也进入变革时期。1980年后，计划经济体制下的劳动保险、劳保医疗和公费医疗、农村合作医疗和赤脚医生制度、被称为“大锅饭”的劳动报酬分配制度和“铁饭碗”的计划分配的就业制度，都被市场经济的大潮冲掉了。
1984年起，随着我国城市经济体制开始改革，社会保障制度的改革提上了政府的议事日程。扶贫政策是这一时期我国农村社会保障政策的重要内容。1986年，我国在全国范围内开展了有计划、有组织的大规模开发式扶贫计划。到1992年底，全国农村贫困人口减少至8000万。在城市，改革的重点是国有企业的劳动用工制度和经营模式。为了解决“文革”后出现的严重城市失业问题，政府在1980年提出了“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针。1986年，国务院颁布了有关实施劳动合同制的四个暂行条例，以劳动合同制为基本内容的劳动就业体制改革正式启动，计划经济时代实行的统一安置、固定就业制度开始动摇。随着劳动合同制度的初步实施，我国尝试对劳动就业及相关的保险制度进行改革。这一时期，因单位福利功能的弱化，以及依托于单位的社会服务提供机制的失灵，我国开始转向以“社区”取代单位来提供社会福利服务。1987年，国家民政部正式提出开展城市社区服务。
这一阶段是计划经济时代的旧社会政策的延续与新社会政策变革的酝酿阶段。在改革开放的最初几年，除了教育政策以外，我国社会政策体系没有出现大的调整，只是对原有劳动保险制度进行局部修补和完善。
总体来说，在80年代，由于计划经济时代形成的社会保障制度没有遭到根本性的变革，加上这一时期城乡民众大体上都能分享到经济改革的成果，社会问题并没有凸显。虽然这一时期也出现了农村剩余劳动力向城镇转移的问题，但是大量的农民主要是进入了乡镇企业，实现了离土不离乡的转移，没有出现大规模的跨省流动。
