政府的政策可能与资本家阶级的短期利益相冲突，但是在特定的条件下（如战争和危机期间），国家获得了独立于阶级利益的自主性，这种自主性能够保证国家制定的政策具有长期的合理性”。在他们的视野中，国家的自主性根源于资本家的利益的离散性。国家只有相对独立于不同阶级的特殊利益，才能保证资本家的长期利益的稳定。他们对国家自主性的探讨使我们对国家自主性的认识更进一步深化。从上个世纪八九十年代在西方政治学界兴起的新制度主义也将国家自主性放在重要的位置上。根据美国政治学者豪尔和泰勒的划分标准，将政治学中的新制度主义分为“历史制度主义、理性选择制度主义、社会学制度主义”三种类型。历史制度主义主要包括回归国家学派和法团主义，他们认为“国家和政治经济中的正式和非正式程序、惯例一样，是一种制度，其本身就是一个行动主体”。回归国家学派开始将国家自主性应用于政治发展问题的研究上，主要代表人物是米格达尔、斯考切波、埃文思等人。他们在继承了韦伯对国家定义的基础上，将国家的自主性界定为“国家可以系统地表达和推进自己的目标，而不是简单反映集团、阶级和社会的利益与需求”。埃文思在其代表作《回归国家》一书中就认为国家本身就是一个行动者，国家具有自主性和能力。斯考切波根据对国家自主性理解，对国家和社会的革命进行了研究，通过对法、俄、中三国革命的对比，认为在进行革命的过程中，形成了强大的国家，国家更加科层化，拥有更多的自主性。而同属于回归国家学派的内诺德·棱格尔则通过国家的偏好的权威行动之间的结合程度，对国家自主性进行了分析。在他的理论框架内，引用了公共政策的概念，作为分析国家自主性和公民社会张力的中介，从他这里又开辟一条新的研究道路，但是它并不是本文的研究重点。另外，亨廷顿将自主性与国家的制度化联系起来，也可以划分到这一学派。他认为自主性是“政治组织和政治程序独立于其他社会团体和行为方式而生存的程度”，“衡量政治机构的自主性要看它是否具有有别于其他机构和社会势力的自身利益和价值”。根据以上的思路，亨廷顿认为“缺乏自主性的政治组织和程序就是腐败的”，进一步可能会导致国家政权的不稳定。
同样作为历史制度主义的另一个重要流派，法团主义也强调了国家的自主性，它强调“国家不必代表某一种社会力量，它有自己的目标、利益、资源和执行组织，有着管制权力和使用强权的合法性地位，它通过一系列组织实现支配和权威，国家是一个具有自主行为能力的组织实体”。理性选择制度主义则从国家“经济人”的假设角度出发，将国家作为一个重要的自主变量，其代表人物诺思认为，由于国家本身存在社会利益和统治者的个别利益的冲突，导致“国家的存在对于经济增长来说是不可少的，但是国家又是人为经济衰退的根源”。他同时提出，在现代国家体系中，意识形态可以有效地塑造人们对国家的忠诚、改变人们对成本收益的认识，减少国家治理成本，所以国家要在意识形态领域进行大量的投资，以维护和提高对国家现行制度的合法性。可见，理性制度主义通过分析制度供给对制度变迁的影响，在意识形态领域强调了国家自主性。
从上面可以看出，从黑格尔到马克思，再到诺思，在政治学视野中的国家自主性研究已经发生了很大的变化，但是对国家本身独立的能力和行为的强调始终处于不变的位置。结合以上现代国家的定义，国家自主性核心应该在于通过自己的行动来实现对公共利益的追求和维护。要实现国家的自主性，必须通过政府的公共政策来实现，因为“国家是一种政府机构，通常是独立自主的并有足够的权力来贯彻它的法令”。也就是说，在国家权力的支撑下，政府的公共政策得以贯彻实施。而国家的自主性，就具体体现为政府以公共服务为中心，通过相关公共政策的制定和执行，来实现对不同利益群体的超越，以提供更好和更多的公共产品，从而有效地维护和实现国家自主性，尤其是在整个社会处在急剧变革的转型期间。
二、市场化进程中政府转型的三个特点
就当代中国政府而言，最显著的特征就是出现以市场化为基础的政府转型。实际上，中国政府的转型从改革开放之初就开始了，先后经历了几个不同的阶段。在改革开放初期，中国政府的转型是在健全“文革”破坏的国家机构基础上，围绕“放权让利”的目标而展开的。在这个过程中，先后进行了两次大的机构改革和重组，其直接后果体现为，中央政府一部分管理权限下放，地方政府开始拥有较大的行政权力。在这一阶段的中后期，党政关系问题一度也被提到政府转型的议事日程上。进入20世纪90年代初期，在这个阶段，学术界对于党政关系的讨论非常热烈，并曾经提过许多富有远见的建议，其中一些建议已经深入到了政府转型中的一些深层次问题，并且也已写入了党的有关正式文件中。但是由于形势的发展，这些建议并没有得到切实的落实。
经过一段改革的沉寂之后，在高层领导的强力推动下，市场经济的目标得到了确立。政府转型进入了第二个时期，出于建立市场经济的需要，转变政府职能就成为这一阶段政府转型的主要内容，先后进行的机构改革就是围绕这个目标而进行的。进入21世纪以后，中国的市场化改革进入了一个新的阶段，全球化对中国的改革产生日益重要的影响，国内改革的国际因素在逐步上升；近20年以市场化为动力的改革使社会结构发生了深刻的变化，多元化的利益结构格局已开始形成；寻找新的改革动力成为各个阶层的共识，以上内外环境的变化使在中国各种制度变迁中处于主导地位的政府面临着新的转型选择。
经过20多年的改革开放，现代化速度的加快使政府的力量得到极大的增长，“一方面表现为将散布于社会各个角落的非正式权力逐步地收归自己所有，成为一种正规化、系统化、统一化的公共权力；另一方面表现为政府对社会的监督与控制的加强，不仅在政治领域，而且也在社会领域发生影响，政府最终成为一种制度化、生活化的现实”，由于政府力量的迅速增长，政府的公共政策可以覆盖到社会的各个层面。但是如前所述，中国的改革开始进入一个新的阶段，而对政府的转型来讲，其各种行为也呈现出不同于以往的特征，主要有以下几个特点。
第一，利益集团对于公共政策的影响越来越大。在以市场化为导向的改革推动下，以传统单位制度为基础的社会控制方式开始解体，人与人之间的联系逐渐呈现出原子化的状态，独立的利益趋向在社会结构中占有重要的地位。在此背景下，为了寻求个人利益实现的最大化，各种各样的利益集团开始出现，随着他们自身占有和拥有的资源总量的增加，他们在公共政策的制定的过程中发挥着越来越大的影响力。有学者对目前中国的利益集团问题研究以后发现，“（1）中国利益集团形态多样，但不平衡，代表社会弱势群体利益的利益集团比较薄弱；（2）合法利益集团绝大多数由政府主导产生，官办色彩较浓，但具有潜在政治性的自发性利益集团也日益增多；（3）中国利益集团无论组织结构还是职能角色都还不成熟，具有明显的过渡性；（4）利益集团之间存在着非对抗性矛盾，但矛盾的对抗性有增强趋势；（5）利益集团网络化趋势明显；（6）许多非法利益集团借合法外壳存在或寄生在合法组织之中；（7）在转型期内，部分利益集团将不断分化重组，一方面，一直享受优越待遇的利益集团中，将会出现一部分‘走投无路的集团’，并逐渐异化于体制之外；另一方面，将会产生出‘显现活力的集团’，并以明确的形式组合在体制之内，进行参与、竞争、增殖，并产生多种桂勇.政治现代化.国家力量的增长与 变化”。这些不同类型的利益集团利用听证、选举、媒体、私人关系等多种方式对政府的各种公共政策施加影响，以期自己代表的利益集团的利益得到有效实现。
在目前各种利益表达的渠道不十分通畅和分布不均衡的条件下，拥有不同资源总量的利益集团对于公共政策的影响力明显不同。拥有大量政治资源、经济资源以及文化资源的精英群体对公共政策的影响远远大于一些弱势群体，即利益表达和利益代表严重失衡。“有钱有势者的需要和偏好在官方的目标和优先考虑得到充分体现。但对于那些为使权力中心听到其呼声而奋斗的穷人和处于社会边缘的人们而言，这种情况却十分罕见。因此，这类人和其他影响力弱小的集团并没有从公共政策和服务中受益，即使那些最应该从中受益的人也是如此。”比如，最近社会各界讨论非常热烈的房地产价格上涨问题，就有房地产商披露出房地产价格上涨实际上是一些地方政府和相关利益集团相互利用的结果，一定程度上，个别地方政府和房地产商实现了“合谋”。针对这种现象，有学者认为是转型国家中的政府俘虏问题，即“所谓寡头政治在制订政策，甚至为自己制订游戏新规则时发挥的作用，他们在这方面享有巨大的优势。”类似于以上“政府俘虏”现象的出现，与利益集团对公共政策的不同影响力密不可分。公共选择理论认为，利益集团从“经济人”出发，追求自身利益的最大化，即各个部门“都在千方百计地扩大自己支配的国家资源，赋予自己的利益以高于其他部门的优先权”。政治家、政府官员和利益集团在公共政策决策的过程中，以满足各自的私利为目的，其结果是政策失败，损害了公共利益。如果我们从这个理论基点出发，就会发现由市场化改革塑造的精英集团在各项公共政策的博弈过程中实现了自己的利益，政府的自利性也就产生。这样的结果就是很有可能损害公共利益，造成了社会在一定程度上的断利益集团在利用以上不同方式对公共政策施加影响的时候，更多的时候是以公共利益的面目出现。这样既有利于政府的认可，也有利于民众的信任，他们所代表的利益也更容易得到实现。实践证明，这对各种利益集团来讲，是非常有用的策略行为。
现阶段的中国房地产市场是一个非常明显的利益集团博弈的场所，任何政策的调整都会导致各个利益集团分配格局的变化，因此政府不断面临着强大的阻力。所以在整个对房价进行调控的过程中，可以处处见到利益集团对公共政策的影响。
