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第16章 行政监管与食品安全(3)

广西壮族自治区针对具有地域性的特色小吃,制定地方食品安全标准。以前由于没有国家和地方的食品安全标准,使具有地域性的特色食品的安全性一直处于尴尬境地。广西召集相关人员举行座谈,就重新制定广西地方食品安全标准听取意见,如广西的特色食品龟苓膏、凉粽、米粉、五色糯米饭等,也将纳入食品安全标准之中。

在农村食品安全监管方面,譬如浙江省平湖市工商局摒弃了以往模糊化、粗放型的监管方式,探索创新流通环节食品安全的监管机制,初步构建了适应现代要求、充分发挥工商监管职能的食品安全”痕迹监管“新模式,大大提高了食品安全监管的精准度和效率,让农村食品安全”有迹可循“。浙江省平湖市工商局新埭工商所于2012年初改名为新埭分局,成为平湖第一个由所升为分局的工商所。马坚因工作业绩突出升任新埭分局局长。

陕西省宝鸡市质监局针对食品企业现状、存在问题以及监管工作的实际,围绕”四抓“(抓责任落实、抓监管能力、抓企业责任、抓履职到位)、”四个“(市场准入、监督抽检、重点整治、长效机制)工程的食品监管新举措,提高了食品质量安全整体水平。

天津市在食品安全监管方面作出了具有特色的探索,尤其是滨海新区在食品安全监管方面的改革取得比较大的成效。天津滨海新区综合利用作为国家综合配套改革试验区,具有先行先试的优势,通过改革行政机关、完善支撑体系,提升监管队伍进行食品药品综合监管的能力,确保辖区内的食品药品安全。2011年9月,天津市滨海新区政府出台了《关于推进滨海新区食品药品监管体制机制改革的意见》,成为滨海新区推进食品安全工作的指导性文件。随后出台了《关于推进滨海新区食品药品监管体制机制改革的实施方案》,明确各部门的职责和分工,促进具体落实。滨海新区食品安全委员会调整为滨海新区食品药品安全委员会,由区人民政府主要领导担任主任,新区各部门和各管委会主要领导为委员,统筹领导、协调、推动全区食品药品安全工作。还根据天津市委、市政府关于《天津市滨海新区人民政府机构设置方案》,组建滨海新区食品药品监管局,将食品安全监管由多部门分工负责,调整为由农业和食品药品监管两个部门为主的”两段式“监管体制。将卫生部门负责的餐饮服务环节、保健食品、化妆品安全监管和公共场所卫生监督,质监部门负责的食品生产环节和工商部门负责的食品流通环节监管职能,划转到区食品药品监管部门。在纵向层面上构建了新区、管委会、街(镇)、居(村)四级食品药品安全监管网络。

五、借鉴国外发达国家食品安全监管的经验

《保护公众健康:美国食品药品百年监管历程》一书,于2006年1月在我国引进出版,书中介绍的美国食品与药品管理局的监管方式对中国的行政监管部门、企业和公众产生了一些影响。在国际上,美国、法国、英国和芬兰等国家在食品安全监管方面确实已形成一定的特色,其食品安全监管方面的一些经验引起许多发展中国家的注意,并在自己国家的食品安全监管中有所借鉴。

在美国,对食品安全监管的重视起源于食品添加剂的广泛应用、伪劣食品的出现及消费者运动的崛起。1867年,美国农业部化学局成立。1887年到1893年间,哈维·韦利(HarveyWiley)领导化学局对食品造假进行了全面深入的检查和出版了系列研究报告,呼吁美国总统及国会对危害日益严重的食品质量问题进行监督管理。1906年,罗斯福总统签署《纯净食品和药品法案》,把食品行业滥用添加剂的行为纳入政府监管。美国联邦食品安全监管体系开始运作。1907年又通过了《联邦肉类产品检验法》。后来化学局更名为食品、药品与农药管理局,1930年又更名为食品与药品管理局,成为美国唯一主管医药的机构和食品领域的主要监管者。

在新政时期,罗斯福考虑到农业部(主要目的在于促进农业发展)与食品药品管理局的关注目标并不相同,依据著名的《食品、药品和化妆品法》将食品药品管理局从美国农业部中分立出来。1953年,食品与药品管理局又转由卫生、教育与福利部管理。1980年卫生、教育与福利部被卫生与福利部替代,至今食品药品管理局仍是卫生与福利部的一部分。

美国食品安全监管机构经过长期的发展,基本形成了以”品种监管“(即行政部门按照食品种类进行分工管理)为主的”分散式“监管模式。其主要监管机构的构成,是根据食品的类别进行设计构成的,可以达到特定食品由特定机关专司负责的状态。食品与药品管理局确保所有食品的质量,其他的食品监管机构有:环境保护署,负责管制杀虫剂及其残留标准的设置;农业部的职责在于通过检查屠宰厂确保肉类与家禽的质量,同时还对鸡蛋、牛奶与家禽产品进行分级;卫生与福利部是疾病控制与预防的主管机构,负责调查因食物引起的疾病;食物的供应则由商务部下属的国家海产渔业司(主要规制海鲜类产品)规制;国土安全部负责协调行政机关来阻止有预谋的污染;联邦贸易委员会对虚假的食品广告予以规制;财政部享有对酒类产品标签的规制权力。

芬兰政府通过立法建立了”从农场到餐桌“的食品安全监管链,通过层层监控来保障食品的安全和质量,为芬兰食品在国内外的市场上树立了良好声誉。

该国强调食品安全的全程监管,包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等各个环节;监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。其监管中强调避免重要环节的缺失,并以此为基础实行问题食品的追溯制度。

2006年起,芬兰《食品法》新法规要求所有生产和经营食品的企业要制定内部监督计划,意在使企业能够消除企业内的食品安全隐患。目前芬兰90%以上的与食品相关的企业都制定和实施了内部监督计划,并通过了芬兰食品安全管理局的检测。

牛奶是芬兰人餐桌上的重要食品,每人每年平均饮用牛奶130升。为了向广大消费者提供安全高品质的奶制品,芬兰最大的奶制品集团--瓦利奥公司(Valio)采取行之有效的手段控制整个生产过程中的质量,形成从奶牛场到餐桌的完整质量链。为了确保牛奶质量,瓦利奥公司从奶牛饲养抓起,向每个奶牛场主发送长达160多页的《牛奶质量手册》,明确规定原奶的质量和卫生要求、奶牛的饲料与喂养要求以及奶牛场生产环境的指标。

法国建立了具有良好信誉的食品标签制度,以确保食品安全。人们在法国超市里随便拿起一种食品,其标签上信息丰富,除产地、成分、口味、制作工艺、生产日期、有效期、荣获奖项、价格等基本内容外,还会写明诸如每100克摄入的能量、各类营养元素的比例等。消费者可以放心地根据食品标签买到符合卫生和健康标准的食品。

根据食品品质和生产方式的不同,食品标签制度分两种,即政府统一管理的食品标签制度和各大超市自我管理的食品标签制度。

政府统一管理的食品标签制度主要由农业部负责,认证标志包括原产地冠名保护标签、生态食品标签、红色标签、特殊工艺证书产品认证四种。”原产地冠名保护标签“是由法国原产地研究院签发,农业部监管,在欧盟各成员国之间互认。对这种标志使用最多的是葡萄酒,法国80%以上的葡萄酒都有原产地标志。贴有”生态农业产品标签“的食品,至少95%以上的配料是经过授权认证机构的检验,是精耕细作或精细饲养而成的产品,没有使用过杀虫剂、化肥、转基因物质或是一些对身体有害的添加剂。”红色标签“是从1965年开始认证,到1975年猛增,法国现有450种产品获得红色标签,该标签证明其产品拥有比其他同类产品更严格的生产控制和更高的质量。”特殊工艺证书产品认证“是从2000年才开始使用的,它要求农产品或食品的生产和加工严格按照规定的程序进行。

自我管理的食品标签制度由法国各大超市自己建立。以家乐福为例,家乐福的食品质量认证标志”FQC“已成功使用超过15年,在超市销售柜里有”FQC“标志的食品约占30%以上。

说起英国食品安全,必须提及的机构就是”食品标准署“。该机构在英国的食品安全管理体系中居于核心地位,具有食品监测、召回、产地检测、快速反应、食品追溯等多方面的职能,具备良好的纠错和应对能力,也深得公众的信任。

根据《食品标准法》,食品标准署是一个具有独特地位的监管机构。它虽然是一个政府机构,但却不用向某个具体的政府部长汇报,而是只对英国议会负责,相对独立;食品标准署在发布各种建议时具有完全的自主权,不受政府中其他部门干预。

食品标准署的监管运转有一个突出特点,就是公开透明。其理事会不仅公开发布会议日程和相关决定,还允许公众旁听会议,并对每次会议进行网络直播,会后还可网上点播。在这种”完全透明“的会议上讨论和制定有关食品安全政策,无疑可赢得公众的极大信任。

日常工作中,食品标准署经常行使的职能就是监测和召回。食品标准署不仅需要监测市场上的各种食品,还将触角延伸到了食品产地,这种工作往往是长期持续的。比如1986年的切尔诺贝利核事故使得大量放射性物质飘散到欧洲上空,有不少放射性物质在英国养殖绵羊的一些高地地区沉降,二十多年过去了,食品标准署还在一直监控着当地绵羊的生长情况,2009年发布的公告中还认定有369家农场的绵羊产品应受到限制。

对于食品领域的某些新情况,食品标准署总是能够做出及时反应,比如日本地震后的核事故引发人们对来自日本的食品安全性的关注,食品标准署就迅速发布声明,指出在英国的进口食品中只有0.1%来自日本,而这些食品也受到严密的监控,一旦发现有放射性物质的超标,就将禁止其进入英国市场。

食品安全问题的出现与监管,其实是一个全球性难题,欧美发达国家经历食品安全危机的时间比我国要早得多,至今也还在面临食品安全危机,如欧洲的疯牛病、日本的毒大米、德国的”二恶英毒饲料“、”毒豆芽“等等。美国近几年来也是食品安全事件频发,如2006年的”毒菠菜“事件、2008年沙门氏菌污染番茄等蔬菜事件、2010年年初的”花生酱“事件。美国食品污染事件每年已由20世纪90年代的100起增加至现在的近350起,增幅超过两倍。这些危机暴露出发达国家在食品安全监管防御体系方面的漏洞。

推动各国走出危机的最大启示,是用系统的制度呵护良心,用严格的法律捍卫道德,建立较为完整的从田头到餐桌的食品安全保障系统。消费者应该意识到,政府监管虽然不能保证食品百分之百安全,但在危机发生的时候,政府依然是使消费者具有信心,唯一可以依赖的组织。美国、欧盟等发达国家的食品安全监管体制也非尽善尽美,中国的历史、文化与社会又与其截然不同,因此不可照搬他国的食品安全监管模式。适合的就是最好的。只要充分考虑到中国的现实国情特点,并真正理解发达国家成功监管模式的思想精华,就能够很好地借鉴其经验,建立起符合中国实际的食品安全监管的制度体系。

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