不仅大禹时代不可能出现行政区划，经现代学者研究证明，就是有文字可考的商代与其后的西周时期，虽然其时国家已经出现，但是行政区划也未立即产生。
我们先来看看商代的情况。商是一个有着悠久历史的子姓部落，长期居住在黄河下游。其始祖叫契，相传曾辅佐大禹治水。从契传十三世而到了成汤。公元前16世纪，汤灭夏，建立了商朝。
从现存史书中所出现的有关“内服”与“外服”的记载，可以着出在当时商朝已有一种很初级的中央与地方区域的划分。另外，关于商代中央地区与周边区域的划分，在甲骨文中也有明确的反映。卜辞中就出现了“商”与“四方”、“四土”的对应说法。其中的“商”就是指商代的中心地区，也就是由商王直接管理的王畿所在；而“四方”、“四土”应是远在中心地区以外的区域，是各类地方政权所治理的地区。当时商代的中心地区可能包括今河南北部、河北南部及山东西部的地区。
在商代王畿之外的所谓“四方”或“四土”之地，存在着许多的部族方国，其中有些方国为商王所控制，是商王的忠实属国。而另有一些方国则时服时叛，还有一些方国一直在商王的势力所及之外，与商王长期敌对。商王所控之地，其时究竟多大，目前由于资料的缺乏，还没有办法作出确切的判断。现在从出土的卜辞中分析，所谓的“四土”之地，可能已包括东到大海，西至陕西西部，南跨长江而达湖南、江西，北到山西中部，东北到辽宁，西南到四川的广大地区。
由以上的叙述中可以看出，在商王与地方政权的区域划分中大体存在着两条脉络：一是“内服”与“外服”之分。在此脉络中，更多的是从政治层面上着眼，即以对商王的亲疏来确定划分的标准；二是“商”（王畿）与“四方”、“四土”的分别。这一脉络则相对侧重于区域层面，即以商王是否直接统辖的地区为区分的尺度。“内服”与“商”（王畿）、“外服”与“四方”、“四土”之间应有相互对应与重合之处，但恐怕不能完全统一。
通过现代学者们的研究，我们可以知道，商代时期，中央与地方政权所存在的关系虽然已不是一般的国与国的关系，而是一个国家内的中央与地方的关系，中央还对地方政权实行一定的控制。但是需要指出的是，商代的这种中央与地方的不平等与控制，还不是后世的中央对地方的支配，更与中央集权不同，因此，在当时还没有出现任何形式的行政区划。
我们再来观察一下西周的具体情况。周也是一个古老的姬姓部落，在商朝建立之前，主要活动在今天陕西、甘肃一带，其始祖叫弃，传说做过夏朝的农官，是种植稷和麦的创始人。到了公元前11世纪，周武王率军大败殷商的军队，商纣王被迫自杀而亡，中国历史上一个新的朝代——周代自此建立了，史称西周禹贡图注·五服图。
周代是在殷商基础之上建立的，因此，有些制度与商有一定的承继并有所发展。周代也与商代一样，有着中央与地方区域的划分。周王（即周天子）享有国家的最高权力，其所统治的范围称为“天下”，不仅包括周代的中央地区，而且还包括远离中央地区以外的广大地区，也就是说，周天子是将其时已知的整个世界作为他的统辖范围的。
周王直接控制的中央地区（即王畿所在）其时被称为“周邦”、“周”、“有周”或“王国”。关于周朝王畿的范围，传统上一般以为应有几个区域，一是以丰、镐二京为主的“宗周”地区（即今陕西西安一带的地区），这一地区还包括周人发祥及灭商以前的都城所在的周原地区。一是以东都洛邑为主的成周地区（即以今河南洛阳地区为中心的区域）。甚至有人以为丰、镐与洛邑是连成一片的。
在“周邦”之外的区域，被称为“万邦”，也叫做“多邦”、“庶邦”。所谓的“万邦”（或“多邦”、“庶邦”）当指各类地方政权。万邦是一个十分广大的地区，《左传·昭公九年》记载周景王所说的一段话对此有较确切的描述：“我自夏以后稷，魏、骀、芮、岐、毕，吾西土也。及武王克商，蒲姑、商奄，吾东土也；巴、濮、楚、邓，吾南土也；肃慎、燕、亳，吾北土也。”现在一般认为在万邦区域分布有许多地方政权，这些地方政权主要分为以下几类：
一是由周初王室分封其子弟、功臣而形成的一批诸侯国。对我国古代历史有一些了解的人们，一定都知道西周初年周公旦在平定了其兄弟管叔、蔡叔、霍叔等人的叛乱后，大规模分封诸侯的故事。从这件事中，我们可以得知，以周初的政治形势来说，如果要周天子直接统治广阔的被征服地区，实在有些力不从心，于是采取了封建制的办法来解决这一问题。所谓封建制，即封邦建国，周天子将其所居住的王畿以外的地方，通过隆重的授土授民仪式，分封给同姓亲戚与一些异姓功臣，建立诸侯王国，让他们来独立管理所封土地及依附在这片土地上的人民。
二是周天子以册封的形式将原本已存在的方国部族变成自己名义上的诸侯国。如《史记·楚世家》就有这样的记载，周成王时，楚国的先君熊绎即被“封以子男之田，姓芈氏，居丹阳”。他们的独立性虽然比前面一种相对要大一些，但与周天子之间仍有明确的君臣名分。
周代施行封建制并不是人为的愿望，而是一种迫不得已的行为。商周之际，地广人稀，交通不便，周王朝在推翻殷商统治之后不可能建立领土国家，以直接统治所有被征服地区，只能建立据点式的城邦国家，以间接统治溥天之下。而且以周初的政治形势而言，还必须加倍防范被征服者的反抗。分封的目的，即是借助这些诸侯之手“以藩屏周”，可使周天子对周边地区的控制增强。这样，“万邦”之地在形式上便完全在周天子的控制之下了。
诸侯在名义上是臣属于周天子的，要定期向周天子朝觐、纳贡及率军从征，但周天子对诸侯的控制相当有限，那些接受册命的方国部族自不待言，就是由周天子分封的诸侯，在受土受民而建国之后，此土此民便不再与周天子有关。各诸侯国内是由邦君自己统治的，有相当大的独立性。诸侯国在自己的封国内，大体依照周代的中央职官结构来分职设官。此外，这些诸侯王可将国都之外的地区分封给自己的大夫立家，大夫则可以继续向下将属于自己的土地分封给自己的子弟与家臣。通过这种在全国建立一批大小不等的诸侯王国的方式，达到政治权力的层级分化，从而形成向最高统治中心周王朝汇聚的政治局面。
由上面所述可以看出，西周实际上是一个全面分权的社会，周天子所直接管辖的地域范围只是王畿而已，至于诸侯国内的行政事务则与天子无涉。周王与各诸侯间只有政治上的统属关系，而无行政上的治理支配关系，不存在什么中央与地方的行政关系，如果勉强称之，这种中央与地方关系也与后世中央集权下的真正的中央与地方关系有着显著的不同。换句话说，周天子与诸侯间仅仅是统而不治，地方上不存在任何形式的行政区划。这是因为行政区划是与集权制的中央国家相联系的，其实质就是分民而不分土，国君只是将自己直接控制的区域，进行分层次的划分，并派遣可以定期撤换的官员来进行管理。因此，我们所熟知的在《诗经》中所称颂的“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的景象，只是一种虚构，并不能反映西周分权的真实面貌。其时，在地域上只存在国与野的差异。这里所说的国，即指城，在城之外为郊，郊之外为野。国中之人称为“国人”，为统治者，住在郊外的是被统治者，称为“野人”。国与野之间的差别，并不是行政区划的不同，而是城邦内外因人而异的制度上的差异。
