国有经济的战略性调整，在宏观层面上，就是推进国有经济的“有进有退”，实现国有经济的合理布局；在微观层面上，则是推进国有企业的股份制改造，实现投资主体多元化。国有经济战略性调整在我国的全面推进，已经取得了阶段性的成就，但仍然需要依据新形势、新阶段的任务做出进一步的优化。
一、国有经济战略性调整的确立和发展
随着改革开放的全面展开，国有企业改革也拉开了序幕。为了解决国有企业缺乏生产积极性，激发企业活力，我们相继进行了放权让利、利改税、承包制、转换经营机制和硬化企业预算约束等多种方式的改革尝试，一定程度上缓解了国有企业体制僵化、没有活力的状况。然而所有的这些做法“都具有直接功利性和实用主义的特征。也就是说，这一时期的国有企业改革是以解决迫在眉睫的实际问题为出发点的，而缺乏深入、系统的思路设计。……实用主义的好处是，可以立竿见影，注重实际效果，避免单纯从理论出发搞改革，避免改革受意识形态的左右。但是，实用主义改革所带来的直接问题就是，每一个改革举措在解决旧问题之后又产生了新问题。”要深入、系统地解决国有企业存在的问题，就需要寻求新的思路和突破。
早在20世纪80年代中后期，随着产权理论传到中国并被中国学者所接受，学术界展开了对国有制的反思和对股份制的讨论。部分学者认为，股份制可以用来进行国有企业改造，并逐步得到认可，国有企业的股份制改造成为国有企业改革的重要方式。20世纪90年代，国有企业出现大面积亏损，企业资金周转困难，由于当时国有企业所需资金主要依靠银行贷款，因此造成了国有企业负债率过高的局面。这种高负债运营不仅给国有企业造成了巨大的负担，而且给国有银行带来了巨大的风险。
面对国有企业运营出现困难和国有企业的长期亏损，在社会主义市场经济发展逐步得到确认的背景下，单单改革国有企业经营管理方式，扩大企业经营自主权，无法改变国有企业长期形成的政企不分、经营观念落后、社会包袱沉重、国有资产所有人缺位等带来的国有企业效率低下问题，无法从根本上解决国有企业走上市场的问题。国有企业要改变现状，就不得不进行新的制度创新，从根本入手，撼动国有企业的股权结构。
国有企业的产权改革，标志着我国国有企业改革进入新的阶段。从这时起，我们开始着手收缩国有企业战线。考虑到小企业亏损现象更为严重的现状，收缩首先从小企业着手，“抓大放小”战略成为当时国有企业改革的重要指导方针，自此，国有企业改革进入到战略性调整阶段。
国有企业的战略性调整是国有企业改革思路的创新，是继扩权让利改革之后国有企业改革的新阶段，是对公有制经济认识的进一步深化，是马克思主义与中国实践的再一次结合，是对马克思主义经济理论的创新和发展。
国有企业战略性调整的历史演进可以分为以下几个阶段：
（一）地方政府对国有小企业战略性调整的尝试
早在20世纪80年代，一些沿海地区，特别是广东等地区，就尝试将小型商业服务业国有企业通过承包、租赁和出售等方式转让给个人，取得了良好的效果，并得到很多地区的效仿。1992年邓小平南巡讲话以后，不少地方重新推行工商业小型国有企业的民营化，更多地方大力推行更为大家所接受的股份合作制。
根据有关资料分析表明，1988~1995年，大型国有企业的亏损额虽然最大，但亏损面最小，亏损率最低；相反，小型企业的亏损额虽然小于大型国有企业，但是亏损面最大，亏损率也高于大型企业。在这种情况下，山东诸城率先迈出了国有小企业的产权改革的第一步。山东诸城是潍坊市下属的县级市，这里没有大型国有企业，有的均是小型企业。1992年4月，按中央统一部署，诸城对150家市属独立核算企业进行审计，结果发现，150家企业中103家亏损，43家已资不抵债，地方财政非常困难。为解决地方财政面临的窘境，诸城开始了小企业产权改革的试点。他们首先选取诸城市国营电机厂等5家企业作为试点，通过股份制改造“卖给”厂内职工。1993年5月，在5个试点企业的基础上，诸城对全市272家企业开始全面改制。诸城小企业的产权改造在全国引起了很大争论，时任诸城市委书记的陈光也被冠以“陈卖光”的称谓，诸城成为产权改革第一个“吃螃蟹”的地方。
与诸城的这种改革尝试类似，1994年，重庆市首先确立了“抓大放小”战略，在全国率先开始了国有企业的产权制度改革。当时，重庆市市属预算内企业亏损面达到了55.7%，资产负债率超过80%，其中综合实力最强的50家国有企业虽然数量仅占市级以上独立核算工业企业数量的0.7%，其工业增加值却占全市工业增加值的50%以上，利税总额占90.6%。为集中精力，重庆市决定重点抓好这50家大型企业，放掉小企业，正式确立了“抓大放小”的战略思维。
无论是山东诸城小企业的产权改造，还是重庆市的“抓大放小”战略，在当时的国有企业改革中都是非常超前的，因为当时国有企业的产权改革并没有得到政府的认可。只是在1992年10月12日召开的党的十四大上，江泽民所作报告中提到了“国有小型企业，有些可以出租或出售给集体或个人经营”。这也成为诸城小企业产权改革的唯一依据。
但从改革的效果来看，诸城和重庆都取得了成功。据统计，1996年与1990年相比，诸城全市国内生产总值由17.3亿元增加到72亿元，财政收入由0.85亿元增加到3.2亿元。
（二）抓大放小战略性调整的正式提出
在国有企业改革实践和建立社会主义市场经济体制要求的共同推动下，1995年党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中，明确提出：要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业组织结构同优化投资结构有机地结合起来，择优扶强，优胜劣汰，形成兼并破产、减员增效机制，防止国有资产流失。重点抓好一批大型企业和企业集团，以资本为纽带，联结和带动一批企业的改组和发展，形成规模经济，充分发挥它们在国民经济中的骨干作用。区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革改组步伐。这是第一次在文件中正式提出，国有企业改革要“抓大放小”，对国有企业要进行战略性改组。该文件的出台，意味着我国国有企业改革正式进入战略性调整阶段。
抓大放小是国有企业战略性调整的第一个阶段，该政策的出台，使全国小型国有企业的产权改革迅速展开。据国家统计局资料显示，接受调查的5万多家国有工业企业中，1997年上半年已经有22%的国有小型工业企业完成了改制工作，加上正在改制的企业，约占一半左右。一些地区国有小型企业的改制面达到80%以上。
（三）国有企业战略性调整思想的逐步成熟
十五大报告再次明确强调加快国有企业的战略性调整，并对国有企业战略性调整的方式和力度，以及改革的方向都从国民经济的高度给予了解释，把国有企业改革提升到调整国民经济格局的高度来进行认识。
报告指出，公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。公有制的主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。这是就全国而言，有的地方、有的产业可以有所差别。公有资产占优势，要有量的优势，更要注重质的提高。国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。只要坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质。报告对国有经济的定位，进一步解放了思想，使国有企业的战略性调整得以深入开展。而且，十五大报告还指出，公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁手中。国家和集体控股，具有明显的公有性，有利于扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体作用。报告明确了中央推进国有企业改革，改善国有企业经营状况的巨大决心，为尽快摆脱国有企业亏损的状况，十五大和一中全会提出了用三年时间，使大多数大中型国有企业脱困的目标。受到十五大报告的鼓舞，国有企业的产权改革在全国范围内迅速展开，因此，有研究认为，“十五大开启了国有企业的全局性产权改革时代”。
十五大报告明确了国有企业要重点抓好大型企业，放活小企业，然而国有企业应该从哪些领域退出，如何退等具体问题都成为国有企业战略性调整面临的困难。
1999年十五届四中全会专门就国有企业改革问题进行了讨论，通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》提出了到2010年，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用的国有企业改革目标。《决定》提出，从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为。国有经济分布过宽、整体素质不高、资源配置不尽合理的状况必须着力加以解决。而且明确了国有经济需要控制的行业和领域。这些行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。其他行业和领域，可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质。在坚持国有、集体等公有制经济为主体的前提下，鼓励和引导个体、私营等非公有制经济的发展。《决定》首次明确了国有资本需要控制的行业和领域，这为国有企业的战略性调整指明了方向。
在如何推进国有企业的战略性调整方面，《决定》指出，要区别不同情况，继续对国有企业实施战略性改组。极少数必须由国家垄断经营的企业，在努力适应市场经济要求的同时，国家给予必要支持，使其更好地发挥应有的功能；竞争性领域中具有一定实力的企业，要吸引多方投资加快发展；对产品有市场但负担过重、经营困难的企业，通过兼并、联合等形式进行资产重组和结构调整，盘活存量资产；产品没有市场、长期亏损、扭亏无望和资源枯竭的企业，以及浪费资源、技术落后、质量低劣、污染严重的小煤矿、小炼油、小水泥、小玻璃、小火电等，要实行破产、关闭。要继续坚持“抓大放小”，着力培育实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团。要放开搞活国有中小企业。《决定》第一次以文件的形式把中型企业也包括在放开搞活的范围之内。
《决定》的出台，标志着我国国有企业战略性调整的方向基本明确，力度进一步加大，对国有企业的战略性调整思路已经相对比较成熟，国有企业改革的战略性调整进入新阶段。
（四）国有企业战略性调整的进一步深入
产权改革和国有企业改制并不是国有企业战略性调整的全部，除了针对不同类型的国有企业采取不同改制方式外，如何搞好国有企业，解决国有企业本身存在的制度弊端，也是国有企业战略性调整的内容之一。国有资本从某些领域退出，或者决定留在某些领域，这仅仅是国有企业战略性调整的一项内容，其中还有一项重要的内容就是如何搞好仍然存在的国有企业，之前我们一直所说的“抓大放小”实际也包含这样的含义。这也就是说，国有企业的战略性调整并非意味着我们就应该接受国有企业的低效率，我们还必须理顺国有企业的责任人，改善国有企业的经营管理方式，提高国有企业效率。因此，国有资产管理体制和大中型国有企业的改革被提上日程。
党的十六大以来，我国进入以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展的阶段，这是我们提高国有企业效率的重要举措，国有资产管理体制改革是国有企业战略性调整的继续深化。
十六大报告提出要继续调整国有经济的布局和结构，并指出，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。试图通过国有资产管理体制的改革解决国有企业出资人缺位问题，2003年4月，国有资产监督管理委员会正式成立，由国务院授权代表国家履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产的保值增值，防止国有资产流失。
同时，十六大报告除了重申进一步放开搞活国有中小企业外，还指出，除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。实行投资主体多元化，重要的企业由国家控股。随后的十六届三中全会继续强调加快调整国有经济布局和结构，提出要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股。完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。
对混合所有制经济的强调，使国有企业的战略性调整不仅仅从企业规模的角度来决定进退，而是视不同情况通过相对或绝对控股来增强企业活力。十七大报告仍然延续了之前国有企业战略性调整的政策，提出要增强国有经济活力、控制力和影响力，以现代产权制度为基础，发展混合所有制。甚至对于垄断行业，自党的十六大开始，也加快了改革的步伐。十六届三中全会更是提出对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。但要对自然垄断业务进行有效监管。
二、我国国有企业战略性调整的成果
国有企业战略性调整进行10余年来，国有企业活力、国有经济竞争力和控制力都得到了很大提升，成效显著。
（一）国有经济总量得到提升
改革开放以前，我国国有经济战线很长，遍布各个行业和领域，1978年，国有工业企业资产总额占全部工业企业资产总额的92%，整个国民经济主要以国有经济为主，分布极为分散。据全国第三次工业普查资料显示，截至1995年年底，全国29.1万户国有工商企业的资产总额为9.6万亿元，国家作为所有者的权益部分的仅占1/3，真正用于生产经营活动的国有资本总量不足3万亿元，平均每家企业仅有1000万元左右。国有资本这种分散化的投入方式被形象地描述为“撒胡椒面”，结果使国有企业陷入大面积亏损的境地。
随着国有企业改革的深入进行，国有资本逐步从中小企业中退出，国有企业数量大幅下降，然而国有经济总量却得到较快提升。从1997~2007年，全国国有企业户数从25.4万户，下降到11.51万户，这包括对4900多户长期资不抵债、扭亏无望的困难企业和资源枯竭矿山实施了政策性关闭破产。同期，全国国有企业资产总额则从13.91万亿元，增长到35.48万亿元。伴随着国有企业数量的快速下降，国有企业亏损额和亏损面大大降低，促进了国有资本结构优化和国有经济整体素质的提高，国有经济总量得到很大提升，国有企业的数量和产值表现出较大的反差，国有企业的战略性退出起到了实质性效果。1998~2006年，全国国有及国有控股工业企业户数占全国工业企业的比重从39.22%下降到8.27%。2006年，国有大型企业户数只占规模以上国有企业的2.31%，但资产总额、主营业务收入和实现利润所占比重分别达到35.91%、61.54%和63.25%。国有经济的规模和质量较国有经济战略性调整以前，都有了很大的提高。
（二）国有经济布局得到优化
国有企业战略性调整很重要的一个目标就是进行国有经济的布局调整，从1995年正式提出国有企业的战略性调整到现在，国有经济结构和布局有了很大的变化。在国有经济有进有退，有所为、有所不为战略的引导下，国有企业的范围进一步收缩。国有资本基本按照国有经济战略性调整的方向，实现了向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的集中，向国有经济具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域的集中，以及向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团的集中。国有经济布局不断优化，国有经济的影响力、控制力进一步得到加强。
以中央企业为例，国有企业的联合重组不断加快，中央企业户数5年间已从196家减少到146家，82.8%的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械行业，承担着我国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55%，民航运输总周转量占全国的82%，水运货物周转量占全国的89%，汽车产量占全国的48%，生产的高附加值钢材约占全国的60%，生产的水电设备占全国的70%，火电设备占75%。在国民经济重要行业和关键领域的中央企业户数占全部中央企业的25%，资产总额占75%，实现利润占到80%。
（三）国有企业的股权结构和治理结构得到改善
在国有企业进行产权改革以前，国有企业基本上都是单一的国有制企业，股权结构非常简单。通过改制，大部分国有企业股权结构实现了多元化，治理结构也因此得到改善。
截至2006年年底，许多地区国有中小企业改制面已达到80%以上。在省、市（地）、县三级政府所属国有企业中，县属企业改制面最大，一些县已达90%以上。通过改制，国有中小型企业普遍实现了产权多元化，企业转变了机制，职工转换了身份，经济效益明显提高。大型国有企业改制也逐渐展开，中央企业及其下属子企业的公司制股份制改制面由2002年的30.4%提高到目前的64.2%。一批大型国有企业先后在境内外资本市场上市，在A股市场的1500多家上市公司中，含有国有股份的上市公司有1100多家，在中国香港、纽约、新加坡等境外资本市场上市的中央企业控股的上市公司达78户。
国有企业的产权改革加速了法人治理结构的逐步完善，股东会、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的机制正在形成，过去那种政企不分，权责不明的管理机制得到很大程度的改善。大型国有企业经营管理人才也不仅仅限于上级机关指派，相当一部分通过社会公开招聘。据统计，目前中央企业通过市场化方式选用的各级经营管理人才占总数的30%。企业员工也一改过去只进不出的刚性用工模式，转变为劳动合同制和全员竞争上岗，逐渐与市场经济接轨。
（四）国有企业效益得到提升
国有企业大面积亏损是国有企业改革的重要原因，虽然改革开放以来的扩权让利改革等让国有企业经营状况有所好转，但是到20世纪90年代中期，我国国有企业再次陷入非常困难的境地，亏损面和亏损程度进一步加剧，工人生活得不到应有的保障，成为经济改革的拖累。据1995年清产核资统计，在30.2万户国有企业中，负债率在100%以上的达17%，挂账损失大于所有者权益的空壳企业高达30.2%，两项合计占47.2%。1998年，5.8万户国有工业企业负债率达65.3%，其中2.5万户企业中亏损的高达80.1%。为改变国有企业的困境，党的十五大提出了利用3年的时间，让大多数国有企业脱困的目标，即从1998年开始到2000年3年内，使国有及国有控股大中型亏损企业扭亏为盈，基本脱困。并通过确认国有企业的战略性调整，加快国有企业改革，改善企业经营状况。
应该说，国有企业战略性调整的效果在国有企业效益提升方面得到了很好的体现，国有企业资产、主营业务收入、利润和上缴税金等都得到大幅提升。以国有及国有控股工业企业为例，1998~2006年，全国国有及国有控股工业企业资产总额从7.49万亿元增加到了13.52万亿元，主营业务收入从3.36万亿元增加到10.14万亿元，利润总额从525.14亿元增加到8485.46亿元。进入新世纪以来，国有企业改革的步伐进一步加快，国有企业的运行质量和经济效益提高更加显著。李荣融在回顾国有企业改革30年时，列举了国有企业2002年以来相关指标的变化，从这些数据中，我们可以清楚地看到国有企业近年来所发生的巨大变化。2002~2007年，全国国有企业销售收入从8.53万亿元增长到18万亿元，年均增长16.1%；实现利润从3786亿元增长到16200亿元，年均增长33.7%；上缴税金从6794亿元增长到15700亿元，年均增长18.2%。2007年，全国国有企业上缴税金1.77万亿元，占全国财政收入的34.5%。国务院国资委监管的中央企业资产总额从7.13万亿元增长到14.79万亿元，年均增长15.71%；销售收入从3.36万亿元增加到9.84万亿元，年均增长23.97%；实现利润从2405.5亿元增加到9968.5亿元，年均增长32.89%；上缴税金从2914.8亿元增加到8303.2亿元，年均增长23.29%；总资产报酬率从4.9%提高到8.3%，净资产收益率从4.3%提高到11.9%。
（五）优势企业和知名品牌得以培育
国有企业通过“抓大放小”和重组改造等战略性调整措施，不仅使国有企业整体效益得到提升，而且通过兼并、重组，组建了一大批大型企业集团。并通过建立和完善现代企业制度、实施主辅分离、国有资产管理体制改革、公开招聘高级管理人员等一系列的措施，培育了一批实力雄厚，拥有强大竞争力的大型国有企业。
2007年，国务院国资委监管的中央企业资产总额超过千亿元的43家，销售收入超过千亿元的26家，利润超过百亿元的19家，分别比2002年增加32家、20家和13家。一部分大型国有企业规模已经跻身世界前列，在2008年公布的世界500强中，内地26家，其中中央企业19家，比2002年增加13家，中国石化以第16名的位次成为世界500强中排名最高的中国企业。与此同时，很多中央企业也成就了强势品牌，在世界品牌实验室公布的2008年世界品牌500强当中，15个中国品牌入选，其中国家电网、中国石油、中国石化、中国中铁、中国国际航空都是中央企业拥有的品牌。而进入世界500强的内地企业中，四大国有银行、中国人寿也均是国有控股企业。可见，我国国有企业战略性调整对国有企业的做大做强也起到了很好的促进作用。
三、国有经济战略性调整深化思路与对策
国有经济的战略性调整，虽然经过了10多年的发展，取得了巨大的进展，但对国有经济的战略性调整仍然存在着一些需要进一步澄清的理论认识，而理论上的模糊又影响了实践的向前推进。
（一）国有经济战略性调整的边界及其未来取向
经过长期的实践和理论研究，“有进有退，有所为，有所不为”已经成为广为认可的国有企业战略性调整的基本原则，但国有企业应该从哪些领域退出，退到什么程度，以及国有企业应该“为”什么，“不为”什么，在理论界一直存在争论。争论的观点主要表现在：
第一，国有企业应该尽可能定位于产业关联度大的产业，而从产业关联度小的行业退出。杨天宇认为，国有经济的战略性调整，应该以国有经济的宏观调控职能为基础。从国有经济的起源看，国有经济有双重经济意义，一是要确保“稳定增长”和“充分就业”；二是要提供那些存在“市场失灵”问题的公共产品。其中前者是为了实现宏观调控目标。因此，国有经济并不能仅仅定位于提供公共产品，相反，它应该更广泛地定位于社会再生产的关键环节。从产业关联的角度看，并不是所有行业的国有企业都能发挥宏观调控作用，只有产业关联度大的产业，才是国有企业有可能发挥宏观调控作用的天地，比如金属冶炼及压延加工业、化学工业、炼焦、煤气及煤制品业等。
第二，无论是国民经济命脉部门还是非国民经济命脉部门，国有经济都有“有进有退”的要求。洪银兴认为，把国有经济的战略性调整看做是国有经济退出竞争性领域，这个说法是非常模糊的。首先，与竞争相对的是垄断，而除了自然垄断行业有明确范围外，哪些是垄断行业很难确定；其次，现实市场总是完全垄断、寡头垄断、垄断竞争中的一种。因此在说明国有经济的“进”和“退”时，不能以竞争性和非竞争性为标准，而应该以“国民经济命脉部门”和“非国民经济命脉部门”为标准。在国民经济命脉部门和非国民经济命脉部门都存在“有进有退”的过程，区别在于，在国民经济命脉部门追求国有经济的控制地位和国民经济的整体效益，而个别企业的效益不一定放在首位；在非国民经济命脉部门不追求国有经济的控制地位，而是把各个国有企业的效益放在首位，不能盈利就要设法退出。周绍朋也认为，调整国有经济布局，必须坚持有进有退，有所为有所不为的方针，就需要正确确定国有经济需要分布和控制的领域，党的十五届四中全会《决定》为国有经济布局的战略调整指明了方向。对于涉及国家安全的行业、自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业的控制力度要大于对支柱产业和高新技术产业中骨干企业的控制力度。而且控制也可以通过国有控股和参股企业来实现。其他的行业和领域，则可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，以提高国有经济的整体素质。
第三，国民经济应当进入控制国民经济命脉的重要行业和关键领域，其他领域都应该退出。钟贤宾等认为，国有经济的进或退、为或不为，其根本的尺度，就是符合市场经济客观规律要求的正确定位。即凡国有经济需要控制的行业和领域，原则上应当进，应当有所作为；反之，其他领域，不管其盈亏如何，原则上都应当退，应当有所不为。当然，这种进退是动态的发展过程，比如支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，当其他非国有经济成分有能力在其中有所作为时，国有经济就应当主动做出调整。另外，他们强调，“抓大放小”方针中的“抓大”就是特指对关系到控制国民经济命脉的重要行业和关键领域中的骨干企业要抓，并把它抓大，因为只有足够的规模和竞争能力才能影响国民经济并控制住国民经济命脉。除此之外，均属于“放小”之列，即放开搞活。牛建平等也认为，从党的十五届四中全会提出的国有企业需要控制的行业和领域来看，政府需要自己办的企业，最多不过1000家左右，除此之外的一般竞争性行业，无论规模大小，将来都要退出国有经济领域。针对竞争领域的全面退出论，很多学者对此提出了批评。比如梁仲勋就指出，全面退出论不仅在理论上是难以成立的，在实践中也是难以施行的。将国有工业大规模地全部从竞争性行业撤出，一方面会造成我国工业体系的产业空当，影响我国社会经济的稳定发展，造成国有资产的大量流失，同时也会影响人们的经济生活与思想意识，造成社会的动荡与不安。
在市场经济体制下，为什么要建立国有企业，也就是国有企业在市场经济中的功能是什么，这是国有经济战略性调整需要解决的根本问题。
国有经济功能的界定，原则上应该体现市场经济的一般性质和我国社会主义市场经济的特殊要求。从市场经济的一般要求来看，国有企业在任何性质、任何形式的市场经济国家都是存在的，其主要功能是提供公共产品、解决外部效应、克服市场垄断和在实现诸如充分就业、区域平衡发展等社会目标方面等市场失灵，也就是通常所说的承担非国有企业不能做或做不好的事。因此，一国国有企业的数量、作用范围和强度虽然会随着具体社会经济条件尤其是市场经济体制和经济发展阶段的演变而有所变化，但它总需要国有企业克服既存的市场失灵。也就是说，建立国有企业已成为国家宏观调控的一个重要手段。这正是世界许多国家都要建立国有企业的共同原因。可见，即使从这个意义上说，我国也需要建立一定数量的国有企业。
但是，仅仅用市场经济一般来界定我国国有企业的功能是远远不够的，还必须考虑我国市场经济的特殊性质。这主要包括：第一，我国的市场经济必须坚持以公有制为主体的基本经济制度。这就需要建立一定数量的具有影响力和控制力的国有企业，以体现这一基本经济制度，以及这一制度在生产力发展中的优越性。第二，我国正处在赶超发达国家的工业化阶段，这就需要借助政府的强制推动，利用后发优势，实现跨越式发展。这种赶超型的发展方式，就需要一定数量的国有企业来支撑。日本、韩国在20世纪50~80年代实施国家产业规划，国有企业大量增加。80年代之后国有企业开始减少，原因就在这里。
可见，我国国有经济的战略性调整，不能仅仅依据市场经济的一般要求来确定国有经济的比重，否则，就可能危及我国的经济制度和经济发展。因此，我国国有经济的战略性调整，不仅要使国有资产从失去比较优势的一般性竞争领域退出，主要集中于自然垄断部门、公共产品部门和国家战略安全部门，而且还要配合国家的工业化、现代化发展战略，进入支柱产业和高新技术产业中的骨干企业。
根据以上对国有经济战略性调整的认识，我们认为，就总体而言，我国国有资产分布还过于分散，正如国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》所明确指出的那样：从整体上看，国有经济分布仍然过宽，产业布局和企业组织结构不尽合理，一些企业主业不够突出，核心竞争力不强。国资委主任李荣融在2008年8月份再次表示，中央企业中“有相当一部分不属于国家经济命脉和国家安全的企业，这些企业应该更多地进入市场经济竞争。”
因此，我国国有经济的战略性调整虽然将是一个有进有退的过程，但总体而言，国有经济将会继续收缩战线。这表现在两个方面：一是国有企业的数量将减少，如按照规划，到2010年，国资委履行出资人职责的企业（也称作中央企业）调整和重组至80~100家；二是除极少数企业外，国有企业不再采取国有独资的企业组织形式，通过股份制改造，收缩国有企业中的国有经济比例，以提升国有经济的影响力和控制力。具体而言，将主要做好以下工作：
第一，要继续放开搞活国有中小企业。从前面的论述，我们知道，国有中小企业改制面相对较广，但是对于仍然没有完成战略性调整的国有中小企业，应该继续放开搞活或者实施政策性破产。对于那些经营尚好，或有条件转亏为盈的中小企业，我们需要通过采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式，继续放开搞活国有中小企业，并建立起劣势企业退出市场的机制。而对那些长期亏损、资不抵债、不能清偿到期债务的企业和资源枯竭的矿山要依法破产，对符合有关条件的严格按照有关规定抓紧实施政策性关闭破产。
第二，加快推进国有大型企业战略性调整。随着地方中小企业的改制的基本完成，目前大型国有企业和中央企业成为战略性调整的重点。从目前中央企业所涉及的行业来看，大致分为三类。第一类是关系到国家安全的战略性产业，比如国家电网、中石油、中石化等，这类企业占央企总数的20%左右，其总资产和总利润占比均超过70%；第二类是国民经济支柱中的一些骨干企业，主要是建筑、汽车、电子、重大装备、冶金等类企业；第三类是属于商贸流通、服务业。对于第一类企业，主要以做大做强为主。对于第二类企业，要强化企业主业发展，实施主辅分离，符合整合条件的就进行整合，而且可以通过引进战略投资者的方式，进行股份制改造，根据不同情况实施相对控股或绝对控股；第三类企业大都属于竞争性行业。国有资本要根据具体情况选择合适的方式实施退出。
第三，加快和推进垄断行业的深化改革。新中国成立以来至改革开放初期，我国垄断行业采取了政企合一和国有垄断经营的体制，以及低价格、高财政补贴的运营机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。我国垄断行业的改革起步相对较晚，到现在为止，该行业垄断经营和政企合一的弊端比较突出。党的十六大以来，垄断行业的改革逐步受到关注和开展，垄断行业在放宽市场准入、引入非国有资本方面取得了一定的进展。但垄断行业在引入竞争机制，加强政府监管和社会监督等方面还有很多需要解决的问题，在今后国有企业战略性调整中，垄断行业的改革是其中的重要内容。
（二）国有经济战略性调整中的国有资产流失问题及其解决思路
在国有企业战略性调整的过程中，尤其是在“国退民进”的过程中，出现了比较严重的国有资产流失问题。在中央明确“抓大放小”战略以后，中小型国有企业改制一拥而上，一些地方存在急于改制和盲目改制现象，一些不具备条件的中小型企业也被改制为非国有企业，从而导致了国有资产的流失。另外在改制转让的过程中，很多地方在资产评估、转让、拍卖等环节不够规范和透明，相当一部分国有资产存在低价转让，或以各种违法手段转移给个人的情况，滋生了腐败，造成了损失。
据有关部门统计，20世纪90年代以来，国有资产流失呈快速增长的态势，每年流失约800~1000亿元。另据审计署2000年组织的对1290户国有及国有控股大中型企业1999年度的资产、负债和损益情况的审计。通过审计查出资产质量不高、资产负债损益不实等多方面问题，并发现大案要案线索78件，案件涉及金额6.13亿元，为国家挽回损失2.72亿元。审计发现，国有资产流失严重，共查出企业因逃废银行债务、资金体外循环、改制运作不规范等问题造成国有资产流失达228.8亿元。
从检察机关查处的经济案件来看，国有经济战略性调整中，国有资产流失状况也非常严重。据2003年十届人大第一次会议《最高人民检察院工作报告》统计，5年间，全国共查办涉嫌贪污、受贿、挪用公款、私分国有资产犯罪的国有企业人员84395人；贪污、贿赂、挪用公款百万元以上大案5541件，涉嫌犯罪的县处级以上干部12830人。此外，全国大约有3000名贪贿嫌犯负案在逃，携走50多亿元巨款。国有资产流失主要是以“产权转让”的名义并以多种方式，披着“合法”的外衣进行。
党的十六大以来，随着国有企业战略性调整的深入，“国退民进”的改革更加深入，在这个过程中，以各种方式在改制中侵占国有资产的现象时有发生，国有资产流失问题更加凸显。2004年香港中文大学的郎咸平教授在复旦大学的演讲，在国内引发了对国有企业产权改革的讨论和争论，刮起了关于国有资产流失的“郎旋风”。他对国有企业的产权改革提出了批评，认为这次产权改革具有法律缺位下的合法性和买卖双方自定价格交易的特点。整个产权改革存在两个误区：一是产权并不能解决所有问题；二是我们不存在国有企业所有人缺位的问题，存在的是职业经理人的信托责任问题。因此，国有企业不能退出。并且认为MBO等方式的产权改革造成了国有资产的大量流失。
虽然我们不能因为国有企业战略性调整中存在着这样的可能和问题，就完全否定产权改革，或改变国有企业战略性调整的方向，但是在国有企业改造的过程中，重视企业产权改革中国有资产的流失问题，通过加强国有资产的监督和监管尽可能避免国有资产流失是非常必要的。特别是随着国有企业战略性调整的深化，涉及的企业往往是规模较大，对国民经济关系更为密切的国民经济支柱行业的企业，这就越应该高度关注国有资产的安全问题。为有效防止战略性调整中的国有资产流失，首先应该在思想上高度认识和重视国有资产流失问题，其次要通过制度约束防范国有资产流失，这主要包括在过程中严格控制，即对国有企业退出涉及的各个环节进行规范和监督，以及加大造成国有资产流失的相关责任人的追查和惩处力度。
最近，为防范国有资产流失，我国还专门出台了相关法律进行约束，2008年10月28日我国颁布了迄今为止全世界唯一一部以堵住国有资产流失“黑洞”为宗旨的《企业国有资产法》。针对国有资产流失的各种方式，该法对关系国有资产出资人权益的重大事项做了专项规定，并从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行了详细规定。在这些规定中，企业改制、资产评估，以及国有资产转让方面针对的主要是“国退民进”过程中可能出现的问题。该法中还对于曾经被认为是导致国有资产流失重要方式并引起激烈争论的管理层收购（MBO）问题进行了明文规定。法律规定，可以向企业的高管或近亲属，或这些人所有或实际控制的企业转让国有资产，在转让时，上述人员或企业应与其他受让参与者平等竞买，转让方应如实披露有关信息。此外，新法对加强监督和对企业高管考核等相关问题做出了详细规定。该法规定对国有资产的监督由人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面负责。履行出资人职责的机构也要接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。另外，该法还对国企高管兼职、任期经济责任审计、考核、奖惩等事项做出了细致规定。《企业国有资产法》的颁布，为我国国有经济战略性调整的顺利推进提供了坚实的法律保障和依据。
（三）提升国有企业的核心竞争力
从目前仍然存在的国有企业来看，已经形成了一部分规模较大、实力较强的大型国有企业，尤其以中央企业为主，而且有部分企业跻身世界500强，然而这些规模较大的企业主要集中在国家垄断性行业，企业的规模有很强的行政垄断色彩，这些企业适应市场经济竞争的能力还不是很强。还有相当一部分国有企业目前主业不突出的问题仍然比较严重，以现存的146家中央企业为例，相当一部分企业还涉及很多竞争性的，与自己主业相距较远的产业和行业。其中相当一部分企业都涉及房地产投资，比如中国粮油食品（集团）有限公司、中国中化集团公司、中国铁道建筑总公司等。2003年，国务院国有资产监督管理委员会制定了中央企业考核办法，分行业、分类别制定业绩考核合同，科学评定企业的经营业绩，合理设定国有资产业绩考核体系，考核的重点是主业，即看主业利润的大小。2008年8月，国资委公布了2007年度中央企业考核结果，在152家被考评企业中，A级40家，占26.32%，B级82家，占53.95%，C级28家，占18.42%，D级2家，占1.31%。远东贸易和中国铁通因为没有完成相关考核目标，被评定最低的D级。从总体来看，我国国有企业的核心竞争力还有待加强。
从国有企业的规模看，目前中小型企业的数量仍然占绝对优势，大型企业集团数量仍然不多。据统计，2003年6月到目前，我国独立核算的国有企业总数约110万家，其中法人国有企业43万家，注册资本金49602亿元，其中大型企业占5%，中型企业占12%，小型企业占83%；资产总额中，中大型企业占63%，中小企业37%。而且与世界顶级企业相比，我们企业的差距还很大。2008年世界500强企业排名第一的是沃尔玛集团，其营业收入达到37879900万美元，而排名为2008年中国500强第一位的中国石油营业收入总额为122786322万元人民币，如果按照汇率折算，前者近乎是后者的两倍。要把我们的大型国有企业真正培养成为具有国际竞争力的大型企业集团还有很长的路要走。
随着国有经济战略性调整的推进，大量国有企业已经从竞争性领域退出，虽然继续深化国有企业的战略性调整仍然是今后的一项重要任务，但是此时，把留下来的国有企业做大做强更应该成为未来国有企业战略性调整的工作重点。
在保留的国有企业中，除了少量执行社会职能的企业以外，大部分国有企业都面临着做大做强的任务，这将是增强国有资本影响力、控制力，以及对国有资产保值增值的必要渠道和手段。为此，国资委一直把培育具有国际竞争力的大企业大集团视为当前国资委工作的重要内容之一，把到2010年中央企业重组到80~100家作为工作的重要目标。2004年年末的中央企业负责人会议上，国资委就为中央企业定下了3年目标，即中央企业要在3年内做到行业前三，否则就要进行重组。国资委提供的数据显示，从2004~2008年，中央企业户数已由196家调整为146家，但很多企业距离行业前三的目标还有一定差距。2008年7月召开的中央企业负责人会议上，李荣融表示，把重组的标准放宽到前六名。虽然将“前三”的目标放宽，但实际已经将央企重组的政策收紧。国资委明确表示，今后的企业重组将充分发挥国资委的主导性，而不是建立在企业的自觉自愿基础上，加大了国资委强势重组中央企业的力度。可以预见，接下来中央企业的整合和重组力度将进一步加强。这也表明，国资委督促中央企业加速成长壮大，培养有国际竞争力大型企业集团的决心。
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