1994年的分税制改革，距今已经13年了。“试玉要烧三日满，辨才须待十年期。”它的得失利弊成败现在应该可以看得比较清楚了。个人认为，它的最大的利无疑是增加了中央财政占整个财政收入的比重，从1993年以前渐呈下降的20%左右，逐步上升到了2006年50%多。这使中央在政治上能够保持权威和政令统一，在经济上能够自如地进行宏观调控，在社会分配上能够使利益和资源在各个阶层、各个利益主体之间达到大致平衡。
分税制的弊端是与其利紧密联系的。显而易见，中央财政拿走的多了，相对的地方财政留下的就少了。分税制主要是对存量利益的重新划分（对增量部分则用做激励），显然它不可能达到帕累托改进。“一家欢笑几家愁”，就是不言而喻的了。地方财政按照“分灶吃饭”的级次划分，包括省、市、县三级。省一级由于行政上的主导，在二次博弈时，自然处于强势，其利益可以得到优先保证，而县一级无论在行政上还是博弈力量上都不是相当的对手，所以自然而然成为这次改革中的弱势一方，其利益按照事权与财权对等的原则也就难以得到保证。
虽然，分税制改革在财政增量部分为地方预留了激励机制，但要吃到“桃子”必须先有桃树，并不是每个地方都有桃林的，即便现栽，“十年树木”，也须浇水、锄草、剪枝，要耐心等待的。面对“开门七件事”，面对发展和小康的的渴望，当然也有GDP考核的压力，地方政府显然不会满足于等靠要，他们必然会千方百计想方设法开辟生财之道。
向税务部门特别是地税局下达超收指令，固然可以挖掘潜力，但也可能伤及税本，因此不是长久之计。
出台种种名目的收费政策、集资措施，固然可以解一时之急，但缺乏合法性，可一可二，却难再三再四，因此也不宜多用。
怎么办？车到山前必有路，柳暗花明又一村。
作为一级地方政府，它的合法收入来源有两部分，一是公共权力收入（税收），一是公共产权收入。前者因为分税制的限制，暂时无多少文章可做，后者则还有潜力可挖。所谓公共产权收入是指依据国家的财产权而取得的收入。公共产权由法律界定，其收入包括资源开发转让收入，如土地、矿藏、风景区、海域、湖泊等；政府行政事业单位财产收益，如拍卖、出租等；国有企业和国有股份红利；各类特许权收入，如公共空间、公共频道、公共媒体等，以及公共设施的收费等（刘尚希，2006）。
宪法规定，我国的土地所有权属于国家。地方政府可以代表国家收取土地开发出让收入。在上个世纪90年代后期的发展热潮中，土地成为地方政府财政收入的一个新的增长点，也成为地方政府“经营城市”、长袖善舞的“新招”。
一方面，政府以城市改造、兴办开发区或干脆以土地储备为名，从农村集体组织手中以非市场价格征用土地；另一方面，政府又将土地以市场价格卖给投资商、开发商，政府从中赚取了巨额的价差。而且，这种方法也可以在城市拆迁中照搬。被拆迁的居民只有土地使用权，因而他们得到的补偿是并不充分的，固然有极少数的户，在拆迁中由于懂得维护自己的权益或善于钻政策的空子而得到了额外的好处，但大部分拆迁户却因拆迁导致合法利益受损却是不争的事实。政府在将拆迁地块拍卖时，其所得到的收入包括两个方面，一是土地所有权的收入，二是市场级差的收入。此外，由土地开发衍生的税费收入也是很大的一块。其中，有明确法规依据的税费就有：土地有偿使用费、土地增值税、房产税、营业税、契税、房屋维修基金、印花税、城市维护建设税、教育费附加、中介评估费、土地证书工本费、房产证工本费等等。
在分税制下，地方最主要的税种一是营业税，二是财产资源类税种。在这种税制结构导向下，地方政府自然而然将税源建设的重点转向商贸和房地产开发，其中房地产开发不仅能带来营业税、土地增值税、城镇土地使用税、契税、房产税、印花税的增长，还可以带动一系列行业的增长，而这一切最终都表现为GDP的增长。GDP的快速增长在现行干部考核体制下意味着什么无须多说。
近几年，国内大中城市的房价一路蹿升，中央虽几经调控，仍然难见回落，固然原因很多，但地方政府在其中的推动作用是明眼人都可以看出来的。据统计，政府在房地产建设、交易的全过程中，以各种名目收取的税费占房地产价格的30%至40%。
有数据表明：2001—2003年间，地方政府的土地出让收入为9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35%；2004年全国土地出让金高达5894亿元，占同期地方财政收入的47%；2005年收紧地根，土地出让金总额仍有5505亿元；2006年土地出让金总额已达3000亿元，预计全年土地出让金占地方财政收入的比例将突破50%，成为地方政府名副其实的“第二财政”（事实上，北京、广州、深圳等房地产热点区域2006年上半年的土地出让金收入就已超过了2005年全年的总额）（杨光，2006）。
地方政府通过在公共产权收入，特别是土地转让收入上用力，找到了在公共权力收入之外的又一个财源，越是大中城市，其收入越大，土地收入如上所说，已然成为地方政府的“第二财政”。
然而，与其他公共产权收入不一样，土地转让收入尽管有其合法性，但如把它作为经营的收入，则其合法性就成为问题。道理很简单，政府是民众公共利益的委托人，它的授权有限，只能收取公共物品和服务的对价——税收，以及公共产权的收入。如果政府像追求利益最大化的企业主一样，无视民众的基本权利而大赚征地的差价，那它的性质就有可能变异，从公益代表成为普通的市场竞争者。一旦这样，政府凭借其尽管有限制但仍然与普通竞争者不可同日而语的行政和资源配置的垄断权力，就会大发其财，而此时，政府也就成为特殊的利益集团了。
现行的政府取得土地出让收入的方式已造成了许多明显的后果。在农村，近年的“圈地运动”造成了大量的失地农民，中国社会科学院社会学所专题调研，按征用土地量和农民人均土地量的保守估算，目前全国有约4000万失地农民。政府征用土地所付的补偿金普遍不足以支付农村集体组织的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及农民的社会保障费用。即便这样，被征土地收益在二次分配中，据有关调查，农民仅占分配总量的5%至10%，其余被政府、企业、村级组织所有。由此导致农民个人或集体频繁上访，不断发生恶性冲突。征地补偿纠纷和失地农民的生活保障问题成为社会不稳定的因素之一。
在城市，一些地方政府不顾经济发展水平和市场情况，盲目扩大城市规模，加大旧城改造力度，使拆迁户大增。由于补偿不到位而引发的矛盾冲突频仍，是城市不稳定的热点问题。
问题还不仅于此。不少地方政府没有将土地出让收入和支出纳入财政预算，在体制外循环，使这笔巨额资金脱离了地方人大及其常委会的监督。这就为地方政府盲目投资，特别是房地产价格的居高不下推波助澜。没有监督的权力容易产生腐败就更不用说了。
对地方政府在收取土地出让金中存在的种种问题，中央政府已开始规范，2006年9月，国务院发出了《关于加强土地调控有关问题的通知》，规定：“国有土地使用权出让总价款金额纳入地方预算，缴入地方国库，实行收支两条线管理。”还规定：“土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。”对土地出让收入的使用方向，《通知》规定：“要逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。”
然而，问题并没有因此就迎刃而解，有评论者认为，《通知》是治标而不是治本的方法，因为它只是规范了土地出让金，并没有解决激发地方政府收取土地出让金的热忱问题，如果这个深层问题不解决，只要不持续地“扬汤”，那么这锅水还会不断地进入“沸点”。
那么“本”是什么呢？话题还要回到前面，这就是分税制的深入改革或完善问题。
中国是个发展极不平衡的国家，城乡二元体制的问题至今没有解决，区域经济的东强西弱经过改革更为凸显。虽然分税制改革的一个目的，就是加强中央财力比重，以便使中央有财力通过转移支付帮助西部地区和老少边穷地区，但靠“输血”只能维生而不能发展，显然这并不能让西部地区和老少边穷地区满足。
就中央政府和地方政府的事权比重来看，地方政府特别是县和县以下的政府，为中国70%的人口提供70%的公共服务。中国地方政府的支出责任远远高于其他国家。地方政府责任重大，但地方财政却非常薄弱，事权与财权呈现严重不对称的状态。正是这种不对称，导致地方政府“经营土地”，从价差中获得土地出让金收入，以弥补财政赤字。“存在的就是合理的”。如果体察到这一点，往往使批评者欲说还休。
问题的根子就明摆在这里。
但是，有学者却向事权与财权平衡的原则发出了挑战，认为“事权与财权可以不对称”（倪红日，2006）。固然，任何时候、任何事情都没有绝对平衡，在某些时段、某些地方，财权与事权可以不对称。但若将此作为普遍原则，则必然会出现许多严重负效应。首先，它会将多个积极性变为一个积极性，导致地方政府的等靠要的依赖思想，使许多公共事务陷入停滞。中国的改革也好开放也好，其中心目的就是充分发挥人的潜力，让以往单一的积极性变为全民的积极性，让以往封闭的积极性变为开放的多方参与的积极性。其次，以中国之大，依靠中央政府独立、全面、完整地掌握各地需求信息，并作出公平、及时的转移支付，几乎是天方夜谭，计划经济的失败早已证实了此路不通。再次，还可能导致类似土地财政问题越演越烈，并因此加剧社会矛盾。
经济学家解决纷繁复杂的经济问题的一个基本方法就是运用均衡分析法（静态与动态），分析矛盾双方的利益所在，然后找到各自的利益交集点，这个点说是平衡点，其实就是妥协点或者是双赢点。
分税制改革以来，中央对其不断进行着调整，但这些调整基本大都集中在中央税和分享税方面，而且比较多地调增中央分享的比例，对地方税则很少改进，实际上加大了中央与地方财权与事权的不平衡。如果承认这一不平衡的存在并且还将财权与事权的平衡作为博弈的基本原则的话，那么分税制进一步改革的方向就可以明确了。
首先，下一步重点应是地方税的改革。地方税改革的重点又在房地产类税种和资源税方面。
其次，中央财政占财政收入的比重并不是越高越好，而应该有一个底线，并且在蛋糕日益做大的情况下实行动态调整。
再次，应该考虑给地方政府以适当的税收立法权。世界上所有的大国，都是联邦体制，地方政府有很大的权力，几乎都拥有一定的地方税种的开征、停征权力。美国的联邦、州、郡、市四级政府都有税收立法权。中国是大国中唯一的中央集权体制，目前地方政府只有对某些地方税种不征的权力，这种权力对解决地方财政问题几乎没有多大意义。同时，地方政府也没有借债和担保的权力，虽然地方政府通过“遇见红灯绕道走”，早已突破这种限制，但起码在表面上，它还只能变换名目，不敢公开违反规定。这些正是造成地方政府面对财政拮据，常常采用“下策”的根本原因。所以给地方政府以一定的地方税种立法权应该列入分税制深入改革的议程。为谨慎起见，可以分几步，第一步可给地方政府对某些地方税的税率以调升和调降权。第二步，在某些自治区或海南省进行地方税收立法试点。1994年，海南省在省内开征燃油费，实质上就具有地方税收立法的性质。第三步，在时机成熟时，全国人大修改相关法律，给予省级地方政府（包括副省级城市和计划单列市）地方税收立法权，并明确以《立法法》规范地方税收立法。长期来看，还可考虑将地方税收立法权下到市一级。
“功夫在诗外”。也许，这将成为根治“土地财政”，解决税收饥渴，平衡事权与财权的最终解决之道。
